黎蝸藤:美國為何重新執行南海自由航行行動?

5月25日,美國海軍導彈驅逐艦「杜威號」(Dewey)在南海進行了特朗普時代第一次「自由航行」行動,進入美濟礁(Mischief Reef)12海里範圍 。根據中國方面的說法,中國海軍導彈護衛艦「柳州號」和「瀘州號」對「杜威號」進行「識別查證」、「警告驅離」。中國國防部與外交部對美國的行動提出抗議,「敦促美方立即糾正錯誤」,不要「損人不利己」。

杜威號行動與以往有大分別

「杜威號」不僅進入美濟礁12海里範圍,還在此水域停留進行墮海救援演習。從國際法上說,與以往行動有很大分別。

美國南海「自由航行」計劃要宣示3個目的:南海絕大部分海域都是國際海域,包括軍艦在內的船隻有航行自由;在12海里領海,包括軍艦在內的船隻可「無害通過」;在沒有資格獲得領海的低潮高地上建造的人工島,也不能取得領海資格,船隻擁有航行自由。

但以前同類行動在最後一項上都存在缺陷。如2015年10月27日的第一次行動中,美艦穿越渚碧礁12海里水域的時候沒有停留。渚碧礁是在低潮高地上建立的人工島。一開始美軍沒有公布細節,而美艦似乎只單純穿越該水域,故當時美國輿論界爭論對美軍是行使了「自由航行」還是「無害通過」;中國輿論則認定此舉是「無害通過」,「反而承認了中國在渚碧礁的領海」。美國參議員麥凱恩一再追問才證實美軍確實「無害通過」,但原因是渚碧礁位於菲佔中業島附近12海里,故菲律賓有可能也擁有領海,所以「無害通過」不能算承認人工島擁有領海。此後美軍執行的「自由航行」計劃都未能區分「無害通過」與「自由航行」。

根據美國官員的說法,「杜威號」專門停下來演習墮海救援 ,不是「無害通過」,是故意顯示該水域不屬於中國領海,船隻可以做任何航海自由允許的事。若此說屬實,則這意味着美國第一次為否認南海人工島擁有領海而製造先例。

但其實,美國只是打了一個「擦邊球」。根據《聯合國海洋法公約》第18條第2款,如果為救助遇險遇難人員,船隻停船,並不違反「通過」的定義。根據第19條,「通過只要不損害沿海國的和平、良好秩序或安全,就是無害的」。而第19條列出的12種「有害」情况,只有最後一種「與通過沒有直接關係的任何其他活動」,可以套上。若美國強調有人墮海是一個故意安排的演習,這當然不能算「無害通過」;但中國可以「死拗」真的有人墮海,美國是救人而不是演習。這固然有點強詞奪理,但畢竟給中國「入位」的空間。

朝鮮風波緩和 美把重點放回南海

美國在這個時候進行「自由航行」行動有幾個重要原因。

南海仲裁案後,中國加速控制南海。南海人工島,原先計劃是永暑礁為軍事指揮中心,渚碧礁為行政中心,美濟礁為漁業中心,故預期只在永暑礁上部署攻擊武器,其他各島則承擔「民事功能」,也算是展示善意。但特朗普當選後,中國再次加速控制南海,連美濟礁上也部署地對空導彈等攻擊武器,超越了「民事用途」與「必要的防衛功能」的需求,不再照顧相關國家的觀感。

特朗普上台後,中美關係多變,貿易關稅、朝鮮、南海是3個最重要的問題。特朗普在國安問題上採取「先朝鮮,後南海」的策略,沒有譴責中國在南海人工島上部署武器,前一輪也一直壓下國防部提出的「自由航行」行動申請。其在南海問題上對中國的「軟弱」,早已引起美國國安界的不滿。

韓國新總統文在寅上台之後,朝鮮風波有所緩和。文在寅主張「和解懷柔」的路線,與特朗普的「剛猛」路線不一。雖然此後金正恩接連發射導彈,卻沒有演變成一個月前那樣的危機,說明各方都在觀望文在寅的實際舉動。這樣一來,美國就自然把重點先放回南海了。

這段時間傳出的幾個消息更加劇了美國焦慮。第一是日媒傳出中國曾向美國要求撤換美軍太平洋司令部司令哈里斯,若屬實則是干涉美國內政與軍政,非常嚴重。國安界反響強烈。

第二,菲律賓總統杜特爾特在一個演講上提及,在中國參加「一帶一路」論壇期間,他向習近平提及開發南沙禮樂灘,但被威嚇如果他堅持討論禮樂灘的主權權益問題,中菲兩國只能兵戎相見。杜特爾特大概想以此辯解自己對中國「軟弱」的理由。但如菲律賓最高法院副大法官卡皮奧所言,中國此舉乃違反國際法原則,他還建議菲律賓應該就此事向國際仲裁求助,利用國際法保護自己。

顯示南海事務非「區內國家」能決定

第三,在「一帶一路」論壇召開後,中國外長專門把東盟國家外長拉到貴陽,進行「南海行為準則」談判,事後中國公布已經達成「框架性」協議。但這個框架的內容如何,外間一無所知。有懷疑中國拒絕把「南海行為準則」列為有約束力的協議,若此它只淪為「南海行為宣言2.0」,與東盟國家的期望有很大落差。另外,既然美國堅持南海大部分海域都是國際海域,自然需顯示南海事務不是「區域內國家」能決定的事。

第四,6月初要召開年度香格里拉論壇,美國防長馬蒂斯會在論壇發言,「自由航行」行動為馬蒂斯的發言預熱與添加佐料。果然,馬蒂斯在會上再敦促中國尊重南海自由航行問題。兩國在這個問題上的辯論為這次關注度不太高的論壇帶來僅有的迴響。

或與班農勢力回歸相關

最後是美國內政的影響。由於「通俄案」已經把火燒到「親中派」的特朗普女婿庫什納身上,原先有點失勢的班農又回到決策中心——退出《巴黎氣候協議》可謂「班農派」得勢的標誌。這樣,美國對中政策也很可能再次向「反中」的班農方向靠攏。這次「自由航行」計劃或許也與班農勢力回歸相關。

作者是旅美歷史學者

香港 明報

 

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