台灣憲改之再思

 

台灣現行之《中華民國憲法》規定與台灣現實脫節,使憲政體制無法符應民主國家的能力的需要,而《憲法》文本的破碎性和作為分裂國家憲法所特有的憲法法域問題,也深深影響到國人對於《憲法》和國家的認同,故有急切檢討的必要。

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《超訊》2017年9月號

台灣現行之《中華民國憲法》,於1946年12月由制憲國民大會制定於南京,1947年12月施行,旋即因中國內戰全面爆發,而有第一屆國民大會於1948年制定《動員戡亂時期臨時條款》,以附加條款的文本形式,依特別法優於一般法之法理,就動員戡亂時期《憲法》規定未及之事項為補充之規定。1949年10月中華人民共和國建國,兩岸隔著台灣海峽分裂分治,一屆國大在台灣陸續四次修正《臨時條款》,直到1990年3月台北野百合學生運動在全球第三波民主化浪潮中抗爭第五次修正《臨時條款》成功。李登輝總統順勢召開國是會議,一屆國大延續《臨時條款》的文本形式,於1991年通過制定《憲法增修條文》作為國家統一前的修憲文本,並為台灣實現民主化與實質修憲訂立程序規範。5月,動員戡亂時期宣告終止,恢復憲政,該年12月,二屆國大在台灣全面改選,以《憲法增修條文》形式進行實質修憲,而於1992年5月、1994年7月完成第二、三次修憲。1996年3月李登輝當選首屆民選總統,召開國家發展會議,全面檢討台灣憲政,1997年7月三屆國大完成第四次修憲,1999年9月第五次修憲為司法院大法官宣告無效,三屆國大再於2000年4月進行第六次修憲,廢除常設國大,修憲程序改由立法院提案交付任務型國大複決,2004年8月,第七次修憲,再修正修憲程序,憲法修正案改由全體台灣人民複決。

歷經七次修憲後,當前台灣的憲法文本為《中華民國憲法》與《憲法增修條文》的複合形式,《增修條文》規範的內容係基於台灣本地的需要而排除《憲法》本文或增訂而來,《增修條文》共十二條,形同以十二個條文建構台灣本地的憲政體制,屬於一般性的憲法規範,則仍保留在《憲法》本文。此一文本形式有兩大問題,一為《增修條文》內容負載過量,其次為必須比對《增修條文》與《憲法》本文,造成國民《憲法》閱讀和認識上的極度困擾。

影響國人對國家的認同

就內容而言,儘管經歷國是會議和國發會兩次重大的憲改圓桌會議總檢討,由於中國國民黨在2016年以前始終於實質多數地位,該黨基於中華民族主義和以完整之《憲法》本文恢復適用於大中國的空想與執念,導致諸多象徵大中國和國民黨黨國遺緒的制度規定無法藉由修憲加以廢棄或調整,使台灣的憲政體制無法符應民主台灣國家能力的需要,政府改造與憲政改造難以整體思考、規劃與行動,《憲法》文本的破碎性和作為分裂國家憲法所特有的憲法法域問題,也深深影響到國人對於《憲法》和國家的認同。

舉其犖犖大者,本人認為有急切檢討必要的《憲法》規定即有如其下:

一、總統與行政院關係:國發會確認我國總統民選後之憲政體制取法法國半總統制修正,如是總統則已非統而不治之虛位元首角色,不能僅僅依賴執政黨之黨政協調機制或非制度性的總統小圈子決策機制來處理國政,總統需要有國務會議做為平台與行政院長和各部會及地方首長共議日常國是。

二、原依大中國需要而設計之考試院、監察院、司法院及最高法院人事規模,應依台灣實際適度精簡。

三、台灣省政府、台灣省諮議會、福建省政府已無省自治與監督縣自治等實際功能,應予廢除。

四、選舉權行使之年齡資格20歲,已為舉世少有。實則我國法律認定18歲國民有完全責任能力,且可承擔國民義務、應考試、服公職,乃有必要將選舉權年齡門檻下修到18歲,使其得參與公共決策。

以上這些問題,都涉及《憲法》規定與台灣現實的脫節,但修憲須經高門檻的國會提案,即立法委員四分之一提議、四分之三出席及出席委員四分之三之決議,並在憲法修正案公告半年後,台灣人民以同意票過選舉人總額半數之投票複決通過。第九屆立法院國民黨席次超過四分之一,因而修憲須經國民黨支持,而如不存在巨大誘因,國民黨絕無意願支持民進黨主導的修憲,讓蔡英文加分,況且首次全體台灣人民複決修憲,是國民主權的集體行使,具有台灣新國家鍛造的象徵意義,中華人民共和國向來對此十分敏感和焦慮,最後,修憲公投需要政治與社會動員以跨越可決門檻,以蔡政府利用國會多數而開闢的二次寧靜革命多個戰場,已感備多力分,修憲似乎並非優先改革議題。

關於總統與行政院長關係,可以參考法國先例,以憲政慣例創造先行,進而可考慮修訂《總統府組織法》,增訂總統主持國務會議職權;《考試院組織法》、《監察法組織法》、《司法院組織法》、《法院組織法》等法,除《憲法》明定的院級獨立機關地位和監委、司法院大法官員額不變外,其他皆可藉修法精簡其功能與組織。甚至循陳總統任內前例,對監委遇缺不補。

 僅具象徵意義的省派出機關,則可在《地方制度法》中明定將其組織與內政部合署,由內政部長兼兩省省主席,省諮議會實質改為台閩跨域治理平台,由各省轄縣市長兼省諮議員。至於進步的人權與基本國策的增訂,在《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》通過後,配合《憲法》第22條之人權概括條款,以足資立法充實。而關於領土與憲法法域的不一致問題,因涉及現行國界的認定,有其現實上意義,而可迴避領土再界定之政治問題,從分裂國家理論,以憲法法域為我國國家統一前法律實務上認定之領土,而經由大法官釋憲解決。

立法委員席次與選舉方式之調整,皆明訂於《憲法》,增加不分區名額為法政學界共識,如果以此做為下一波修憲動能,或許可得到各政黨的支持,再將其他修憲議題如選舉權下修為18歲等一併納進處理,國會的改革還可捲動縣市議會與鄉鎮市代表會的選舉改革議題,地方議會選舉屬於各縣市之自治事項,雖不待修憲,但為國家憲政之基礎工程,為深化民主,我人認為其重要性不下於健全總統決策機制的問題。

人民基於自決權可決定憲法

憲法是人民建立國家的社會契約書,憲政主義是憲法的靈魂。《中華民國憲法》暨《增修條文》合為台灣的憲法文本,是台灣人民全面改選後的國民大會和立法院歷經六次修憲的民主化成果。儘管這一文本形式和一個中國架構殘餘令我們感到不滿意,但正因為這是一部憲政主義的憲法,還能夠維持國人對憲法的共識和認同。對中國統一回歸憲政尚存有期待的人,許多幻想將《中華民國憲法》「完整」帶回中國大陸,對於這一所謂民國派的法統情結,我的看法是,《中華民國憲法》當年制憲時,中國共產黨統治地區係全面杯葛而未選派代表參加,所以它也不具有代表全中國的民主正當性。

真正要回歸民國的憲政法統,應當要回到當年包括共產黨在內中國各黨派參與的政治協商會議,《中華民國憲法》至多也只能作為最接近政協共識的有效憲法文本。這一說法就意味著未來的民主中國一定要制定一部新的憲法。台灣人民基於自決權,可以決定自己的國家和憲法,台灣人民受制於《中華民國憲法》所發生的種種憲政問題,是自身選擇和修憲實踐的結果,當台灣共識具體而成形,台灣人民決定擁有其他的憲法文本,那也是憲政主義精神的發揮。台灣人民的選擇為何,自然當由台灣人民的集體智慧在調和理想與現實的基礎上做成決定。1946年的《中華民國憲法》終究應當回到歷史,未來台灣和中國統合的共同政治基礎,應是協商共識民主和憲政主義,以及基於人民自決權的中國國家認同,而不是內容已諸多不合時宜的20世紀中葉舊憲法文本。

文/曾建元(國立台灣大學國家發展研究所法學博士),《超訊》2017年9月號

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