錢派完後怎麼辦?想變又不能大變的困局

黃偉豪 香港中文大學公共政策研究中心副主任

每一年,也會被不少學生和記者朋友問到:應該如何閱讀和理解政府的施政報告?

今年要面對的問題就似乎更加困難,因為新任特首林鄭月娥首次破天荒地只宣讀報告重點。沒有時間與字數限制下,今年的報告長達4.9萬多字。要把整份報告完整讀一次已是一個相當費時的莫大挑戰。而且由於施政報告是特首交給中央及全港市民的「功課」,為博取高分及歡心,自然會竭盡所能把一切功績及項目收錄其中,閱讀起來使人花多眼亂,只見樹木不見樹林。

沒重大制度改革 用資源爭取支持

因此,真正了解施政報告的方法並非一字不漏地把報告讀完,而是要成功代入施政者腦中,理解他或她的思維方式,從而明白施政者要達到的終極目標和面對的局限。從這個角度出發,今年施政報告所反映的新一屆政府施政方針,是在沒有重大制度改革下,用務實方式盡量用資源來爭取市民支持和好感,以紓緩社會矛盾,及透過一些行政層面的改革來提升管治水平。

若借用一些鄰近地區和國家作為比喻的話,在短線上,香港想借用類似澳門的模式,透過「派錢」作為過渡期內解決問題的方式;在長線上,則採用新加坡的模式,在極有限度的民主下建立強勢而有效的管治。當中的風險是萬一錢派完後,預期的強而有力的管治仍未出現,在錢又無、管治又差的「兩頭唔到岸」下,香港到時又可怎麼辦?這是一個不容忽視和非常現實的隱憂。

這個短線加長線的如意算盤,反映了目前香港所面對的想變又不能大變的困局。這個情况筆者早在觀察中央「選定」林鄭月娥為特首後,在今年4月3日在本版發表題為〈政府未來5年:用資源隱藏撕裂 逃避制度問題〉一文中已預言到。整個方向應是由中央親自敲定,在決定誰來擔當特首時已決定,非特首本人可隨便改變或左右。

回顧今年3月的特首選舉,當中最矚目的兩名候選人,林鄭月娥及曾俊華的背景十分相似,同樣是政務官出身,而在政綱及立場上最大的分別之一,是對政制改革的觀點及現有政治格局的認同。在這方面,林鄭是相對保守,堅持只集中發展經濟及改善民生,不願重啟政改;反而曾俊華在這方面的態度是較為開放和具彈性。最終中央決定全力支持林鄭當選,而她又取得一眾香港強大既得利益集團的認同,已充分證明了沒有政制及大規模的管治改革,改變香港現時的重大利益分配及輸送格局,是一個當權者、精英及財團各方面互相默許而不容打破的共識。任何的轉變亦只可以在這先天的局限下進行。

未能突破既得利益把持的局面

今次施政報告的特色就如新一屆政府一樣,一方面很想擺脫上一屆政府的形象去證明自己的不同,是如何地能幹、進取和創新。可惜基於上述先天不足,始終未能突破現時香港的管治仍是由強大既得利益把持的局面。即使施政報告內有多項突破或創新,對香港的整體發展來說仍然是較為瑣碎和力度不足,某程度上也是用資源來做些小修小補,充分突顯目前的政府想變又不能大變的尷尬情况。

困擾香港多時、涉及多個階層利益的房屋及土地問題,便是「想變又不能大變的困局」最佳例子。新政府暫時既沒有勇氣也沒有能力,打破及徹底改變現時房屋及土地市場的利益格局,把房屋由投資產品完全變成用家主導,使香港人個個可以從此安居樂業,不需再擔心因外來及炒家資金使樓價永遠變成高不可攀、置業遙遙無期。

任何有關房屋和土地的大動作必然會動搖大地產商既得利益,形同政治自殺,所以報告內有關的新建議和改變,例如「港人首置上車盤」,也只是用來換取市民的希望,難言徹底解決問題。更容易使人擔心的是,在一不留神下問題可能隨時會變本加厲。現屆政府用技術官僚做管治班底的最大壞處是,他們善於為幕後的主子出謀獻計,能把明明是利益輸送的安排,透過複雜難明的包裝把魔鬼放在細節,及程序上的粉飾造成表面看來是惠澤市民的政策——名副其實的糖衣毒藥。

重大假設是能成功採用新加坡模式

與上一屆政府相比,新政府得天獨厚的地方是得到中央政府信任和支持,打破了在財政上要盡量做到收支平衡的「金剛箍」,言下之意即可以實行赤字預算,動用香港過萬億元財政儲備來達至其管治目的。這個決定背後的部分考慮,相信和不許梁振英連任、不想再擴大香港內部對立分化和撕裂有關,用資源隱藏和修補撕裂。亦有理由相信這是林鄭月娥願意接受中央任命為特首的條件之一,因為這是在沒有制度開放與改革下最快穩定香港情况的方法。

可是新政府整個施政報告背後的計劃要成功,香港不會走上不斷虛耗財政儲備最後陷入財政危機的不歸路的重大假設,是中長期來說香港能成功採用「新加坡模式」,在不進行重大政治改革和民主化下能成功提升管治水平。在報告中我們輕易看到向新加坡學習的政策重點及資源投入,包括跟隨新加坡成立公務員學院,及大幅增加香港對科技研究的投資。

有些硬仗不得不打

新加坡做得到的,香港也一定做得到?在此我不敢說香港不能做到,但我們必須認清當中的問題及困難所在才能對症下藥,以求馬到功成。當中,新加坡的土地和房屋不像香港般,被政府以外的強大既得利益緊緊把持,使租金地價不構成發展障礙,新加坡的年輕人也不需擔心無屋住或買不起樓,可以更放心求學和追夢。除此以外,新加坡的公務員及管治團隊的「用人唯才」及「非政治化」的程度,也是香港未能追上的地方。

說到尾,行政改革也不代表沒有政治阻力。

要香港重回正軌、香港會有更好的將來(the best of Hong Kong is yet to come),有些既得利益是不得不去面對,有些硬仗也是不得不打。

相信聰明的林鄭月娥亦一定明白。

香港 明報

 

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