北京市治理粗糙落後於上海



江迅、袁瑋婧

北京在處理外來務工「低端人口」、「煤改氣」、「天際線」三大事件中,片面強調效率,忽視正當程序和人權利益保護,使政府公信力喪失,也落後於上海市相對細緻的市政治理。

十二月初,正當北京在驅趕所謂「低端人口」、北京城市治理頗受輿論關注之際,上海復興路思南路上的思南公館思南書局概念店擠滿了人,門外還排著隊等候進店,這一陣幾乎天天如此。木結構的這一概念店是臨時搭建的,只存在六十天,面積三十平方米,藏書三千冊,店內只能容納三十多位讀者。在六十天內,思南書局每天邀請一位駐店作家,把書店作為自己書房,與市民讀者面對面交流。十二月三日,駐店作家是來自台灣的唐諾和朱天心。北京在驅趕「低端人口」,相聚在書局概念店對面的「茗約.禪溪」喝茶的十多位上海文化人,很自然議論到思南公館的「置換」難度極大,但沒有驅趕原居民,沒有負面消息在網上流出。

思南公館地處上海浦西市中心核心區域,是上海市中心唯一以成片花園洋房的保留保護為宗旨的項目,坐擁五十一棟歷史悠久的花園洋房。在上世紀三十年代吸引大批軍政要員、富商、藝術大家遷入,周恩來、柳亞子、梅蘭芳……都在此留下居所。思南公館整個項目佔地面積五萬平方米,精品酒店、酒店式公寓、帶有酒吧及中西餐廳的時尚商業區,主理方用文化經營,公館成為市中心集人文、歷史和時尚底蘊於一身的上海「新名片」。

外人想不到的是,早前,這些高檔花園洋房住宅區裏,每一幢都曾經擠著十幾戶人家。曾任職上海市建委的《海上思南》主編張載養說,當時走進洋房,一派亂糟糟景象,上等的木質樓梯旁,雜亂無章地這裏敲個釘子那裏掛個籃子,「地段很好,結構很好,外表光鮮,但內部居住狀況很差」。由於歷史原因,思南路風貌建築此前為盧灣區密度極大的居民區。居住密度從一九四四年每幢平均兩戶,發展為二十世紀末平均每幢十四戶,宛若「七十二家房客」,違章搭建嚴重,其他幾十幢建築本身和居住功能遭受破壞。那時住家不能煎燒帶魚,哪家煎燒,這味道整幢樓要聞三天。逢年過節,家家戶戶買上三兩隻雞,一時吃不完,就在花園裏放養;在洋房門口就能看見水果攤、蔥油餅攤、修自行車攤。

新當選中央政治局常委的韓正於一九九九年下半年任上海市副市長時曾對張說,思南路這塊地怎樣保護開發和利用,應好好研究,這一區域改造好之後,絕不能成為「大門緊閉、旁人莫入」的私宅豪宅,應該成為讓公眾能共用共賞的公共區域。實質性研究迅速啓動:課題研究、方案編制、規劃完善、置換確定。整整「十年磨一劍」,這片建築採用邊置換、邊修復的方式小心推進。思南公館作為一個改造工程,該怎樣讓不堪重負的洋房重現風采,僅僅制定規劃,思南公館保留保護改造項目就用了兩年時間。

正因為要完整保護,相關協定置換時間很長,一千零四十七戶居民和三十二家單位,從一九九九年項目啟動,一直到二零零九年年底最後一戶搬走,房屋置換才全部得以完成,將原居民和老單位遷出。據說,政府既按法律規章操辦,又花資金運作滿足每一戶要求,一千多戶,沒有爆出負面新聞,都說不容易。

媒體發文抨擊清退不當

正當北京發生以消除消防隱患為藉口,數十萬所謂「低端人口」被趕出北京的社會事件,十二月五日,北京《中國青年報》頭版醒目位置刊發《上海既要摩天大樓,也要里弄小巷》一文,報道稱,中央政治局委員、上海市委書記李強曾形容上海「既要有十里洋場的摩天大樓,也要里弄、小巷、石庫門」。報道說,市民生活有時也會與城市發展發生矛盾和碰撞,需要磨合。報道舉例,上海普陀區的曹楊新村街道杏楊園社區近年拆除違建,經與居民反覆溝通,拆違「拆」出了一座「空中花園」,又髒又亂的居民小區變為健身步道、非機動車停車場、種植綠植。居民與街道、社區一起共治,「治」出幸福感、獲得感,「上海的行政主管部門並沒有『一關了之』,而是把難辦的小事變成了好事」。這一報道在網上引發聯想,網友戲稱,這是對北京捅了一刀。

其實,早年上海也發生過類似北京趕走「低端人口」事件,但近年已很少聽到,有上海學者說,這兩年上海也有近百萬所謂「低端人口」被迫離開上海,當局處理得「無聲無息」,沒有帝都的那種霸氣,網上也很少有負面新聞傳出。

有學者分析,一是政府按法律規定辦事,拆除違章建築,拆除沒有廠證的廠房倉庫,絕口不提清理「低端人口」,以拆違為由,拆除工業廠房,隨之附近一些小作坊因沒有人流而自動搬遷,再關閉不合法的民工子弟學校,以不符合醫保名義限時要求外來工離開,一些菜市街市不見了,很多城中村沒有了,圍繞這些產業伴生配套的小賣部、小餐館之類都隨著工廠消失而自動搬遷;二是處理違法事情,給予一個雙方都能接受的適應過程,潤物細無聲,不粗暴不急躁;三是上海周圍地區有較強的吸納外來人口功能,相對於北京四周的原本經濟就不發達的河北地區,崑山、蘇州、南通、嘉興、寧波、杭州卻有空間吸收一大批被迫離開上海的「低端人口」,近年上海周圍的太倉、崑山廠房和住宅租金漲了一倍,與上海「趕人」不無關聯。

有人說上海當局「包裝」巧妙,也有人說,是一種更狡猾的「偽裝」,但不管如何評價,百萬「低端人口」離開了上海又沒有負面新聞傳出,就是一個了不起的「奇蹟」。

過去一年,上海合慶鎮的那場動遷事件就贏得口碑。上海當局要把合慶鎮建成經濟強鎮、文明新鎮、「能讓白領夜跑的魅力城鎮」。合慶鎮由原合慶鎮和蔡路鎮合併而成,隸屬於上海市浦東新區,位於浦東新區東南角。截至二零一四年,合慶鎮下轄二十九個村和六個社區,全鎮戶籍人口五萬六千人,外來人口七萬六千人。二零一六年三月成立合慶鎮動遷工作指揮部,目前仍在推進中,至今沒聽說有負面新聞在網絡流傳。

社會治理是當代中國的真問題。前不久結束的中共十九大表明:改革進入一個新時期,新時期的最大特點就是社會主要矛盾發生變化,轉變為「人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾」。中共總書記習近平強調,全球社會治理,以人民利益為根本出發點。有分析認為,在中共十九大報告中,跟社會學最近的兩個概念是民生與社會治理。以往十八大報告、十七大報告中都提到「以民生為重點的社會建設」,還是落在社會建設上。這次直接提民生和社會治理,指出了問題所向,目標很具體。中共十九大報告指出了社會治理的新方向是社會化、法治化,然後講了智慧化、專業化。當今的流動社會,是城市中國的一個表徵。不過,這些日子來,北京在處理外來務工「低端人口」、「煤改氣」、「天際線」三大事件中,暴露出社會治理問題,當局忽視人權,官僚霸道,操之過急,仍停留在計劃經濟舊思維。

整治行動是變相驅逐

十一月十八日,北京大興區西紅門鎮新建村的平價租屋聚福園公寓發生火災,死亡十九人,北京市委書記蔡奇迅即開會部署「全市安全隱患大排查大清理大整治專項行動」。當局對全市城鄉結合部發出清退通知,即日停電停水,所有被劃入範圍內的商鋪、作坊、公寓等限三日內搬遷清拆。當局出動特警、公安及退伍軍人等,用斷水斷電、半夜突襲、亂砸亂踹等粗暴方式,令數十萬被視為「低端人口」的外來務工人員流離失所,拖著大包小包行李,在寒冬下瑟縮街頭或黯然離去。

其實,幾個月前北京政府為「疏解人口」而構建前所未有的「新北京」,制定了「疏解整治促提升」專項行動,以此治理「大城市病」。所謂「整治」更接近變相驅逐,「開牆打洞」、佔道經營、無證無照經營、群租房、地下空間等五項成了整治重點,當局已強拆多個市場,逼迫那些外地人不得不離開北京。早在一年前,「低端人口」就已成為大城市管理者眼中被驅逐出城的對象。二零一六年八月一日,《人民日報海外版》刊文稱,「北京、上海、廣州當地政府通過政策驅動,疏解了很多與超大城市定位不符的批發市場、中低端產業從業與就業者」。中國人民大學教授張鳴認為,「這些被劃入『低端人口』的人,其實就是寫在我們憲法上,作為國家主人的工人農民。現在他們不僅成了弱勢群體,而且有了一個新名字『低端人口』,正在面臨被清理的命運」。

毋庸置疑,失去控制的城市將處於超載狀態,特大城市控制人口規模是必然選項。有學者認為,問題是控制的時候要有兩個基本原則:進入的可能,享用的可能。進入的可能,指的是城市向所有人開放,任何階層只要努力就可以進入;享用的可能,指的是進入城市之後,就可以成為享用相應福利的城市人,並不會因為身份的特殊和差別遭遇歧視。北京如此驅趕外來人口,有思考過他們的人權嗎?十二月十日是國際人權日。七日,首屆南南人權論壇在北京開幕。中國國家主席習近平發去賀信稱,「希望國際社會本著公正、公平、開放、包容的精神,尊重並反映發展中國家人民的意願,促進發展中國家人民享有更加充分的人權」。人們不禁發問,中國這些「低端人口」的人權在哪?一時成為突出輿情。

入冬以來,河北、陝西、山西均傳出天然氣供應不足而令民眾無法取暖的消息。河北省保定市曲陽縣的最低氣溫在零攝氏度以下,但多所鄉村學校都未能按時供暖,有學校因為教室太冷,安排學生在室外曬太陽上課,或者帶著學生到操場跑步取暖。教育局回應說,因之前取暖的鍋爐達不到環保要求,按照上級要求二零一七年所有學校供暖都部署「煤改電」改造,但改造時間較晚,工程沒有按時完工。二零一七年冬天禁止燃煤,全面改用天然氣,但許多小地方天然氣設備根本還沒裝上,許多人受凍。

針對霧霾天氣,國家治理空氣污染下了大決心。一噸散煤燃燒的污染排放量是火電的五至十倍,進入冬季後,京津冀五成以上污染源來自散煤燃燒。二零一六年十月,國家開始陸續在北京周邊設立「禁煤區」,各地推進「煤改氣」、「煤改電」工程,北京率先實行「煤改氣」,減少或禁止燒煤,改用天然氣。據悉,僅京津冀地區二十八個城市,已有四百萬戶居民以各種比較「清潔」的方式取暖。一些地方鍋爐拆了而天然氣入戶卻沒跟上,天然氣入戶了而壁掛暖爐卻買不到,壁掛爐買到了而天然氣卻斷了供應。一時間,很多地方賣煤燒煤犯「法」,一些老百姓家裏灶台被拆,煙囪被堵,賣散煤的被拘留……北京有評論批評個別地方政府寧肯讓群眾受凍也不許動煤爐,是官僚主義體現,要反思這種不近人情的事情得以出現的深層原因,「有一百個理由推進煤改氣,但是沒有一個理由讓群眾在冬天受凍」。

煤改氣不應複製北京模式

「煤改氣」本身就是一件在經濟上划不來的事,經國家補貼,大面積改造後,全國用氣量陡增,導致供不應求。從十一月起,液化氣廠每天都在漲價,從每噸四千元漲到八千元。二零一七年中國天然氣消費量增幅一成八,而中國天然氣有一半需進口。「煤改氣」雖是正面的事,但將北京模式複製到河北等地,對其財政能力、運行能力都是不能承受之重。如此龐大的能源結構改革工程涉及工業生產中燃料的升級換代,也關係百姓生火做飯、取暖過冬。有的地方沒有在入冬前及時完成「煤改氣」,有的地方天然氣供應緊張,在許多農村地區,天然氣雖然接入,但因價格昂貴,民眾用不起。

中國能源政策研究院院長林伯強認為,由於在推行「煤改氣」過程中,在需求側透過運用行政手段強勢替代,造成短期內天然氣的需求大增;而供給側的供應增長相對滯後,管網基礎設施與供應來源跟不上需求增長,就導致短期內的供應短缺。政府已有規劃今後天然氣需求將快速增長。這首先需要政府加快天然氣管網建設,同時對氣化站等設備的投資作政策支持;其次,應加強煤層氣等非常規天然氣的勘探和開發力度;再者應積極擴寬天然氣進口源,加快中俄天然氣管道建設速度。

政府的「煤改氣」、「煤改電」冒進而一意孤行,引發巨大輿論批評。在北京,「煤改氣」一波未平、「天際線」一波又起。北京市大張旗鼓拆除樓頂樓面廣告牌,說是為了重現都市「天際線」。輿論普遍認為,這與清理外來「低端人口」、限時「煤改氣」一樣,拆除廣告牌也備受社會質疑,片面強調效率,忽視正當程序和相關人利益保護,完全是「運動式執法」。

這一波拆除廣告牌行動的法律依據,是北京市城市管理委員會於二零一七年九月修訂的《北京市牌匾標識設置管理規範》。其實,新規範出來之前,廣告牌也並非想立就立,而是受二零零七年十一月起執行的《北京市牌匾標識設置管理規範》規範,有關部門依據這一規範批准設立的,是它對單位、個人所做的行政許可,據此設立的廣告牌是合法建築。如今要拆除合法建築的依據是什麼?

有法律專家稱,《北京市牌匾標識設置管理規範》是北京市城市管理委員會制定的,它不是法律,法規、規章也算不上。應該說行政許可不是絕對不能變更或撤回,要變更或撤回,只能是「當年准予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的」且「為了公共利益的需要」,有關部門證明了這兩點,才可以變更或撤回之前行政許可,今天要拆除才具有正當性。行政許可法對於行政許可變更、撤回做了嚴格限制:由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的,行政機關應當依法給予補償,今天拆除造價不菲的廣告牌,對相關單位、個人給予補償了嗎?廣告牌涉及單位、個人眾多,若修訂規範性文件時能開個立法聽證會,多聽各方意見,修訂或能科學一些,質疑聲也會少一些。前些年,民主聽證會受推崇,近年卻用得少了。

北京叫停天際線行動

網絡時代,社會治理一旦出問題,輿論場上的意見便會洶湧,面對沸沸揚揚的社會輿情,政府「危機公關」處理失當,未能第一時間召開新聞發布會作解釋,官方媒體集體噤聲,微信微博遭刪除,由此政府公信力盡失。中國地方政府的治理水準有待提高。不過,在飽受輿論抨擊下,北京當局終於低頭,被斥為「人神共憤再改政策」。十二月十一日,北京緊急叫停清理天際線行動,暫停拆除違規廣告牌匾,「重新啟動時間另行通知」。十二月七日,國家環保部已向京津冀及周邊地區城市,下發《關於請做好散煤綜合治理確保群眾溫暖過冬工作》特急文件,明確進入供暖季後,一些地方如果沒有完工「煤改氣」、「煤改電」工程,依然可繼續沿用過去的燃煤取暖方式或其他替代方式,「堅持以保障群眾溫暖過冬為第一原則」。

此外,十二月十一日,亞投行宣布批准一筆二點五億美元貸款,用於北京建設覆蓋五百一十個村莊、逾二十一萬戶的天然氣輸送管等工程。十二月六日,北京為疏解企業外來務工人員,發放一次性生活補貼,提供就業緩衝期,最多可領一萬三千五百多元人民幣(約二千零三十九美元)。但有兩個前置條件,一是企業合法繳納社保,二是企業原因造成離職的……

面對洶湧輿情,當局正採取一系列措施補救失誤。十二月十二日,北京入冬以來最冷一天,蔡奇來到順豐速遞營業點等多個一線生活性服務業工作點慰問,說「我們這座城市離不開普通勞動者」。有趣的是同一天在網絡流傳《汪玉凱:建議中央追責北京市錯誤決策》,不時刷屏,旋即秒殺。可見,中國國家治理體系和治理能力現代化是一個動態過程,即隱含著從傳統的治理體系向現代轉型之意。中國社會正面臨一個不輕鬆的治理磨合期。

亞洲週刊

 

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