中央政府逐步收回治港話語權

陳莊勤,香港民主黨創黨成員、執業律師;畢業於香港大學社會科學系,後於香港大學獲中國商業法碩士。

全國人大常委就香港高鐵「一地兩檢」安排一錘定音,凸顯了北京對港「全面管治」下不容質疑的權威。

香港高鐵建設已接近尾聲,圍繞高鐵西九龍站推行「一地兩檢」長達兩年多的法律基礎與憲制依據爭論,也在人大常委會副秘書長李飛來港一錘定音說了算。有關爭拗在李飛指稱人大常委會決定「一言九鼎」、是「重要的憲制性判斷,不容置疑」聲中暫時落幕,無論反對者如何繼續以法律理據挑戰人大常委會的決定,後續的爭拗角力恐怕只是政治角力而非法理爭論。

由全國人大常委會在二零一七年終結前最後一星期批准的《高鐵西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」的合作安排》(簡稱「安排」),讓整套中國內地法律可以在高鐵西九龍站內的內地人員執法區域範圍內執行,源於香港特別行政區政府與廣東省政府透過國務院向人大常委會提出呈請,要求確認「一地兩檢」的安排。全國人大常委會決定批准了「安排」(簡稱《決定》),使「安排」具備了法律授權。基本法委員會委員譚惠珠更進一步稱,人大的《決定》本身便是等同法律,具有約束力。

反對以這樣方式通過推行「一地兩檢」安排的反對重點是:以這方式通過推行「一地兩檢」安排,授權內地執法人員在高鐵西九龍站指定範圍內執行內地法律,實質迴避了「安排」違反《基本法》第十八條第二款,亦即「全國性法律除列於本法附件三者外,不在香港特別行政區實施」的規定。

國務院港澳辦主任張曉明在人大常委會作出決定批准「安排」的草案中,提交了《說明》,在《說明》中提出內地法律只限於在西九龍站的內地執法人員管轄口岸區實施、而非在整個香港特別行政區實施,故此不違反《基本法》第十八條。在人大常委通過《決定》批准「安排」作為處理「一地兩檢」的法律授權依據這事上,可以看出香港特區政府、廣東省政府、以至國務院均在處理這問題上作了前設,那前設便是「安排」僅僅是一個涉及國家行政管理並無法律爭議的行政安排。

反對者的普通法角度

對於此處理方式,反對者特別是香港大律師公會當然不同意,以普通法的理解方法解讀《基本法》第十八條是從字面上的理解,所以大律師公會指出,張曉明的《說明》有違該條文的任何正常解讀,而且完全漠視了《基本法》第十八條第三款所說只有基本法附件三的全國性法律方可以在香港特區境內實施的規定。有大律師批評,人大常委接受以這種方式詮釋《基本法》第十八條然後作出接受「安排」的《決定》是「人大說了算」。反對「一地兩檢」的一地兩檢關注組批評,人大常委的《決定》形同「預先釋法」。

內地對法律的解釋往往是從立法原意去理解,事實上過去幾次人大常委就《基本法》進行的釋法,都是從《基本法》立法原意去理解。依此理解方式,有支持《決定》與《說明》的大律師便引用普通法法院解釋法律時不時會引用的「植入遺漏立法原意」原則(to have an omission read into the law),將立法時某法例某預定立法目標的原意,因立法時遺漏未有將落實該目標原意的有關條款加入、或有關條文未能落實預定的立法目標原意時,法庭會將有關屬立法機構立法原意但遺漏了的條文補充植入(read into)相關法例中。

但值得注意的是人大決定批准「安排」的過程顯示人大常委會通過《決定》時,已留意到《基本法》第十八條第二款的規定出現「遺漏了的立法原意」,故才會有張曉明的《說明》。站在普通法的角度,相關遺漏的立法原意應由普通法法院執行「植入遺漏立法原意」,現在卻變成由港澳辦主任向人大常委會提交《說明》便處理掉。撇開《說明》就有關《基本法》第十八條第二款的立法原意解釋是否合理不談,從程序上看,只接受普通法的律師和大律師都會認為程序上有問題。因為受普通法訓練的律師大律師眼中,由張曉明提交《說明》解釋《基本法》第十八條第二款,剝奪了三權分立下普通法法院對該法律條文解釋的專有權力。

接受香港主權回歸到實行大陸法的中國,便必須接受全國人大依憲法第三十一條及第六十二條設立香港特別行政區及為其制定制度這現實。全國人大為香港特別行政區制定《基本法》,對《基本法》的解釋權全國人大也保留了,香港法院解釋《基本法》的權力來自人大授權,不享有解釋《基本法》的專有權力。

法律出現遺漏不能體現立法原意,普通法做法是由法庭補充植入條文完善;《基本法》經過二十年的實踐是《基本法》條文疏漏由人大常委會釋法。現在人大常委會就「一地兩檢」「安排」的《決定》的做法是連釋法一步也免了,以《說明》代替,配以人大常委會的「一言九鼎」「不容質疑」權威來回應反對者的質疑,處理方式確實值得商榷。

但若從更深層次看「一地兩檢」爭拗所引發的問題,可以看出歸根究底,人大常委會拒絕依據任何《基本法》條文批准執行「一地兩檢」安排,不讓香港法院在爭拗中有機會行使對相關條文的解釋權,所反映的是爭拗本質是話語權、或者說得明白一點、也正確一點的是「話事權」的爭奪。

回歸初期,有關港人內地所生子女以至內地居民在港所生子女居港權問題引發的一連串法律爭議訴訟,中央政府從最初的任由本地法院對法律進行解釋裁決,到通過特區政府報請國務院提請人大釋法,再到不久前本土自決立法會議員就任宣誓風波,由人大常委會在法官對相關官司作出裁決前已主動釋法規範香港法院的裁決,一步一步凸顯了在中央政府提出「全面管治權」的大背景下,中央政府正逐步收回治港話語權、話事權。在涉及治權的問題上,過去任由香港法庭依從普通法傳統與慣例說了算的日子恐怕已成過去。

中央政府在涉及香港治權法律理解上收緊,已發生了的例子均顯示中央政府不希望讓某些中央政府認為是重要的、涉及管治權的法律,讓香港的法院純按普通法原則與慣例自主解釋,這也正反映了中央政府對受普通法傳統主導的香港司法能否作出符合中央政府立法原意裁决的不放心、與骨子裏的不信任。

與傳承了英國普通法傳統的香港不一樣,中國並不實行三權分立,全國人大牢牢掌握了立法與法律的解釋權。所以在某種意義上說,就《基本法》的解釋而言,憲制上的政治現實確實是「人大說了算」。人大副委員長李飛所說的「一言九鼎」恰恰便是這個意思,問題只是香港人、特別香港法律界中的一些人,基於個人排他地只接受熟悉的普通法法律原則,因而不能接受也不願意接受自香港回歸中國後出現的新憲政秩序中,《基本法》的解釋權已牢牢掌握在人大常委會手裏這憲制上的政治現實而已。

現今世界,國家的基本大法均稱「憲法」,由經選舉產生的議會制定。香港及澳門特別行政區非主權國家,基本大法不稱「憲法」而稱「基本法」。主權國家基本大法不稱「憲法」而稱「基本法」的寥寥可數,其中德國是典型例子。

德國「基本法」的例子

德國在二次大戰戰敗後,國家分裂為東德與西德。西德由盟軍控制,在英美法三國監督主導下於一九四九年制定憲法。但實質上,這部憲制文件是在佔領德國西部的盟軍監督下制定、而非獨立國家具有完整主權的狀況下通過民選代表與民主程序制定。參與制憲的德國人不願意稱這部法律為「憲法」,認為德國只有在統一和具完整主權時才能制定憲法。

參與制憲的德國人為了讓這部英美法三國主導下為西德地區制定的憲制文件豎立憲制地位,同時不希望因西德立憲而讓東西德兩德分裂變成永久事實,借助前蘇聯擴張的壓力逼使英美法三國在不願意的情況下接納了時任漢堡市市長的建議,不稱這部憲法為「憲法」,而稱之為「基本法」(Grundgesetz)。西德的基本法原意是過渡時期相當於憲法的法律。一九九零年兩德統一,西德吃掉了東德,西德的《德意志聯邦共和國基本法》(Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland)成為統一德國後的德國憲法,但仍稱「基本法」。

香港《基本法》草擬時,兩德仍未統一。全國人大為香港制定《基本法》時是否參照了二戰後西德訂立「基本法」背後的理念,對不曾參與其中的人來說已無從稽考。但肯定的是《基本法》是不具備完整主權國家權力地區的憲制性法律文件,換句話說也不具備等同主權國家憲法的最高權力。排他性地只接受普通法的律師和大律師漠視了《基本法》憲制框架下的政治現實,意圖以平等地位以普通法傳統和習慣在《基本法》框架下挑戰人大常委會與中央政府的權威,最終恐怕只能無功而回。

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