北京「台海漸變式戰略」的雙刃劍效應

林泉忠

2018年伊始就接二連三發生了大陸海空「進逼」台灣海峽的單方面動作,進一步彰顯了十九大後習近平時代北京對台政策的「實力主義」特徵。筆者預判今後北京將以「溫水煮蛙」漸進式策略,一點一滴地侵蝕台灣的實效管轄權,從而逐漸地實質性改變台灣海峽乃至兩岸關係現狀。

不難預測,台灣方面將因應對今後陸續增加的來自北京的「進逼」動作而疲於奔命。不過「台海漸變式戰略」是一把雙刃劍,會否引發台灣社會對北京信任的進一步惡化、會否刺激美國乃至日本的安保戰略更明顯地涵蓋台灣,將是今後觀察重點。

大陸片面啓動M503航路

元旦過後北京先是於1月4日單方面宣布啟用貼近台灣海峽中線的M503北上航路及銜接M503的W121、W122、W123新航路,此舉引發台北激烈反彈。台北負責大陸事務的行政院陸委會主委張小月表示,飛航安全是國際社會首重的基本要求,中國大陸在未經兩岸溝通即啟用相關航路,違反2015年3月兩岸協商結果,而且刻意以民航包裝對台政治、軍事的不當企圖,有妄圖改變台海現狀的疑慮。

儘管北京向來聲稱擁有台灣主權,迄今亦未正式承認客觀存在的台灣政府,但是過去近70年來仍基本尊重台海中線相關規則及中線以東台灣的航空管轄權。按國際民航組織規定,雙方航路必須留出至少10公里安全距離,但是沿海峽中線西側(大陸側)劃設的M503航路,距海峽中線(台北飛航情報區邊界)最近僅7.8公里。此為台北激烈反彈的理據。

其實隨着中國大陸經濟飛速發展而出現的航路飽和現象,中國民航局早在2015年1月12日就已單方面發布「飛航公告」,聲稱將於東南沿海劃設M503、W121、W122及W123新航路,並於同年3月5日凌晨生效。在台灣方面要求下,台灣與大陸於「空運小兩會」協商,北京讓步,並於同年3月20日重新發布飛航公告,宣布於3月29日正式啟用的M503航路將向西(大陸側)移動6浬(約11公里),同時僅採「南下」單向航行。其餘W121、W122及W123新航路則不啟用、不實施,至於何時啟用將在雙方溝通後確認。

北京對蔡英文政府的新制裁

換言之北京此次單方面行動是無視上述兩岸「空運小兩會」於2015年3月達成的協商結果。2015年當時台灣是馬英九主政時期,兩岸關係緩和,雙方恢復了「兩會」即台灣海基會及大陸海協會協商機制,兩岸之間溝通順暢。然而自從蔡英文於2016年5月入主總統府後,由於北京認為蔡「沒有承認九二共識」,因此海基會與海協會高層協商停擺。毋庸置疑,北京此次單方面措施是進入2018年後對蔡英文政府的新一輪懲罰行動。

本次北京片面行動對台灣的直接影響是增加監控成本及防空系統壓力。兩岸自從於2009年啓動「三通」以來,雙方堅持兩岸間航路不能直接經由福建穿越海峽中線,必須由浙江、廣東進出。筆者多次乘坐從台北飛往金門或廈門的飛機亦都先飛往浙江方向,靠近大陸後再南下,如此飛行航路的設定目的就在於維持防空縱深及反應時間。

遼寧號再度穿過台海的含意

然而此次大陸開闢W121、W122、W123銜接航路,如同大陸民航班機可經由福建飛越半個台灣海峽後轉進M503航路,無疑將壓縮台方防空識別反應時間。對此台灣軍方已擬將每年夏季才部署到澎湖的空軍IDF(經國號)戰機中隊,調整為全年常態部署,目的是爭取較多空防預警時間。除此之外,台北的疑慮還包括大陸以軍機偽裝成民航機的可能。

就在北京新啓動M503航路導致台北國安部門神經緊綳之際,5日上午大陸航母遼寧號由數艘作戰艦伴隨,沿海峽中線以西向南航行通過台灣海峽。其間台軍嚴密掌握遼寧號動態,並派出F16等戰機掛彈升空戒備,海軍基隆級驅逐艦、成功級巡防艦等也在重要海域監偵。然而台灣軍方事前卻是預估遼寧號去程將先穿過宮古海峽,繞過台灣東部,再穿過巴士海峽駛往海南島,而回程才經過台灣海峽,暴露了台灣在事先掌握大陸軍情方面不到位的弱點。

其實遼寧號穿過台灣海峽或繞台航行已不是第一次。首次是2016年12月25日穿越宮古海峽,沿台灣東部防空識別區以外海域至南海進行遠海長訓,並於去年1月11日自台灣海峽中線以西海域北返;第二次則是去年7月1日自台灣海峽中線以西海域往南巡航前往香港參加回歸20周年活動,並於7月12日循原路線北返。

換言之蔡英文上任以來,包括此次在內,遼寧號已是連續3年航經台灣周遭海域;航空方面,據台灣軍方資訊則大陸飛機共有23次「擾台」行動。不難預測,今後大陸在海域及空域單方面行動將會持續增加,也不排除其他包括軍機在相關空域飛行等新動作。這些大陸單方面對台海空雙管齊下的施壓,未來將趨常態化。

如此舉措,近期目的是維持並加大力度對蔡英文政府施壓,逼其接受「九二共識」;長遠目的則是一點一滴擠壓、侵蝕台灣實際管轄權、弱化台灣政府有效管轄能力,逐漸將台灣納入大陸管轄系統,最終達至「兩岸融合」的實質統一效果。

台灣社會的反應與美日的應對

不過,北京對台灣施壓是否能產生預期效果則需謹慎評估。最佳狀况是北京施壓使台灣人民對蔡英文兩岸政策失去信心,認為小英沒能力處理好兩岸關係的批評不斷擴大,並因此成功拉低蔡英文政府支持率,最終促使人民不再支持民進黨政府,讓民進黨政權於2020年終結。

只是經歷了6次直選總統、3次政黨輪替的民主洗禮,及2014年太陽花學運後的台灣主流社會,對台灣自身發展方向及與大陸關係已形成較為成熟的自主思想體系。雖然因大陸崛起造成兩岸力量懸殊而倍感壓力,然而對台灣路向的選擇,並不全然依循大陸意志而轉移。換言之,「崛起」後的中國大陸儘管有更大能力對台灣全方位施壓,然而這同時又是一把雙刃劍,必須拿揑準確、步步為營,否則使台灣人民反感,反倒同情蔡英文政府,產生反效果,重蹈2016年台灣大選結果覆轍。

此外,「台海漸變式戰略」也可能刺激美國甚至日本調整其安保戰略,強化其軍事部署更明顯地涵蓋台灣。北京片面啓動M503航路後,美國國務院官員及美國在台協會回應時,除了表達美方對中國片面作為的關切,也强調美方反對台灣海峽任何一方單方面採取行動改變兩岸現狀。值得關注的是,美國總統特朗普已於上月12日簽署經參眾兩院整合後的國防授權法案版本,該法案通過後美國未來可望強化與台灣軍事交流,使台灣維持足夠自我防禦能力,甚至賦予美台海軍艦艇互訪法律基礎。

另一邊廂,自2012年12月上台的日本安倍政府則堅持「牽制中國」外交安保戰略,其重要一環則是拉攏台灣。就日本立場而言,改變台海現狀並不符合日本國家利益。日本防衛研究所去年2月發表《中國安保戰略報告2017》已明確指出對台灣自衛能力的擔憂,加上日台之間在安保合作領域方面幾乎處於空白狀態,因此「台海漸變式戰略」事態一旦更趨明顯,將促使日台雙方進一步探討在非邦交框架下雙方開拓安全領域合作的可能。

如何制訂中長期包含各階段目標的「台海漸變式戰略」路線圖,隨時根據效果作策略上調整,鈍化其原有的雙刃劍特性,這是北京方面今後亟待研究的重點所在。

台灣中央研究院副研究員

香港 明報


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