马晓野:中美贸易谈判的困境和出路



美国代表团在北京参加贸易谈判。REUTERS 图

美国贸易代表组团七人来华谈判,市场解读为“群鹰毕至”,鹰派代表谈判,预示此轮谈判前途渺茫?此前第122期【鸿儒论道】瑞士SGS公司中国区副总裁、前中国驻WTO观察员马晓野博士的演讲,有助于厘清本问题。

注:本文未经本人审阅。

摘要:

现有制度安排无法解决贸易顺差问题,而排除特殊议定书,中国根本就不是WTO成员国。随着美国对中国的期望逐步淡去,“对等”reciprocal这个多年来被官方错译为“互惠”的原则一再被提及,特朗普上台后,就专门讲了“我们要的是对等”,是“市场机制、竞争机制的对等”。这等于潘多拉盒子已经打开了,无论特朗普能不能熬到第二个任期,无论谁上台,这个问题都退不回去了。

这个问题,我们当然有听不懂的一方面,更有国内困难的方面。但我们要看到,如果中国能成长为有支付能力的消费市场,那么中国在塑造国际贸易体制方面就有足够的话语权;相反,如果放弃这个优势,采取步步为营,在整个贸易谈判过程中,保护某一部门,某一群体利益的话,可能最后付出的代价会比较大。


从“互惠”到“对等”
中美贸易谈判应将政治问题和经济问题分离处理
文丨马晓野

很高兴来到鸿儒论道。中美关系是世界上最重要的关系,目前大家在媒体上该看到的中美问题都看到了,在了解这些问题的时候,大家也带着各自不同的想法和立场,今天我从制度角度来看,通过回顾中美经贸关系的过往,希望能帮助大家把变化的经济环境、经济力量以及地缘政治、意识形态等其他问题纳入分析框架,从而全面理解一下中美经贸关系走到现在,到底有哪些坚实的基础?问题为什么重新被提出来?曾经是如何成功把政治和经济问题区隔开分别处理?今后国内政策怎么调整、往哪一个方面调整?

下一步中美关系怎么走?很重要的一点是要读对方的思路,如果完全自说自话,那做出的判断只能不断地试错。对于中美经贸关系,我个人看法,最终解决问题还是要通过谈判,谈判很重要的是要了解对方的思路,要知道他的出发点、立脚点到底在哪里。除了经济大事、产业结构之外,还有是它依据的法律中,哪些法律不成熟、有问题、过时了,造成今天的问题,我从这里面说说陈芝麻烂谷子,希望给大家提供一些思路。


01
从制度性安排开始整理头绪

1、双边贸易协议与最惠国待遇

中美1979年建交,但美国和其他国家与中国建交不一样,直到1980年才签署了双边贸易协定。一般所有双边贸易协定中,都有一个标准的第二条条款——签了这个协议,双方给对方最惠国待遇。唯独美国不太一样,在协定中多了一个承诺:现在给中国最惠国待遇,但如果将来中国加入一个多边组织,美国将按照那个多边组织的最惠国待遇给中国予同等待遇。这个承诺比别人前进一步,美国预计到中国将来会加入WTO(当时还叫关贸总协定)。这是美国当时做的一个承诺,也是后来它失信的地方,由此导致了很多的问题。

说到“最惠国待遇”,这里有两个插曲:

中美最后签订双边协议的时候,美国动用了一个立法修改机制,把“最惠国待遇”改成了“永久正常贸易关系”,主要是让美国人了解这个“最惠国待遇”不是什么好待遇,就是一个最起码的双边待遇。

八国联军打完之后,我们对美国人最重要的一个指控,是它提出的“门户开放,利益均沾”这么一条政策,但很少人能想到这条政策的英文是什么,其实就是“最惠国待遇”MFN(most-favored-nation treatment),翻译者是当时清朝海关的外籍职员李泰国,他的翻译相当不错了。美国人100年前在八国联军善后方面做了这么一个双边规定,随后民国政府在四几年的时候和美国正式签了贸易协定。

新中国1979年与美国建交,1980年有这样一个MFN待遇,正是这个促成了中美贸易的起步。为什么?因为当时美国的实施关税3%以下,如果没签这条,美国1929~33年的关税非常高,平均59.6%,这么大的关税差,中美贸易就会没法进行。有了这个待遇,中美贸易开始起步,而且一起步就比较猛。

2、中美第一次贸易战

当时中国能卖的东西说穿了就是最低级的工业品——坯布,福特总统在中美建交之后,给中美关系做了一个基本定位——中国是美国友好的非盟国。有了这个定位,外交和经济政策都按这个定位来,所以任凭中国扩大对美国纺织品的出口。

当时美国国内因为产业结构升级,纺织工业十分困难,因此美国与其他国家已经有一个“多种纤维协定”(Multifibre Agreement, MFA),各个出口国都受到出口数量限制,但唯独中国没有数量限制,因为中美双边制度就是MFA待遇条款。随着中国对美纺织品出口的增加,这个问题最后到了临界点,中美第一次贸易战就从这里开始了。

但是,第一次中美贸易战的起因,是中国贸促会议副会长在香港做介绍情况的时候说漏嘴了,说我们当时的外汇是双重汇率:1.8兑1美金和2.8兑1美金。虽然大家都知道双重汇率的存在,但官方一旦这样表述,美国纺织工业界马上做出反应,指责中方汇率补贴,直接开始起诉。起诉之后中方当时没办法,但是中方的筹码就是双方的谷物贸易协议——为了解决国内几大城市人口口粮的问题,这部分必须进口,进口额当时是每年几百万美元。

这样,第一次中美贸易战开始了,中国宣布取消小麦贸易协定。我看到前两天关于中兴的报道就觉得好笑,和以前的套路一样,拿美国农民开刀,但区别在于:现在这招完全没有用了,因为美国经过WTO乌拉圭回合谈判,已经把国内价格和国外价格拉近了;而当时这招很有用,因为当时美国国内产品价格高,而国际上的农产品因为有补贴,价格极低,一旦中方取消谷物贸易协定,美国就很难了。

最后,通过谈判,达到了各方满意的结果。这个结局大家可能不知道,中国做了什么让步?因为一旦制裁,就足够把中国所有的纺织品驱逐出美国市场,所以中国说只要不通过汇率补贴制裁我,中方承诺:一,可以不对美国农民采取措施,二,答应加入多边纺织品限制协议,承诺美方可以对中国搞配额限制。

这是双方退步的结果,中国开始加入MFA的谈判,MFA是中国历史上加入的第一个国际贸易制度性安排,它是WTO和原来GATT中最差的一部分,因为WTO或关贸总协定主张自由贸易,第一条就是取消数量限制,而MFA是系统性偏离自由贸易的特殊安排,这是中国加入中美双边贸易协定之后第一场贸易战。


3、问题全面爆发

当时,我们基本上还是外贸垄断的体制,当时的外汇汇率是怎么制定的?大家都不知道,其实,我们是倒过来制定的——每年由外贸部核定出口商品,随行就市,能卖多少钱就卖多少钱,按照基本成本来核定第二年的汇率,是这样一个做法,在这种情况下,出口的力度还是比较大,一系列问题就出来了。

首先,纺织品出口方面,由于加入MFA之后受到了数量限制,我们开始利用其他国家的配额向美国转口,非法转口问题就上来了,当时,美国一次性抄了我们在美国的23家公司。非法转口问题,这个属于双方有协议、但我们没有遵守,我们应该怎么样进一步处理,加严纪律的问题,和现在中兴的问题类似,但是中兴问题更严肃一点。

其次,除了纺织品非法转口,劳改产品的问题也出来了。美国的监狱也有产品,美国很多家具都是监狱出的,但是它有一条原则:这个犯人是自愿的,愿意晒太阳就晒太阳,想活动活动就提供劳动机会,而且会给犯人报酬。而中国的监狱产品出口是强制性劳动,成本很低,所以他们来攻击我们,它会波及到很多产品,疑似劳改产品它要采取措施。

还有就是知识产权。

也就是说,八十年代开始,中美贸易有了一定的制度安排,最惠国待遇条款加上一个多边数量限制,但到了九十年代,问题全面爆发,爆发的背景和八九有关系,八九之后,美国对中国原来“友好非盟国”的定位就松动了。

按照原来美国国家安全委员会的亚洲主任李洁明说法,中美建交头一个10年,是中国人牵着美国人的鼻子走,中国人比较主动,该怎么样怎么样,美国人真是适应中国人打交道的方法;八九之后,美国开始对中国进行全面制裁,高官不许接触。但是,它始终没有取消中美贸易最惠国待遇条款——美国国会每年都在通过这个协议,要取消这个待遇,但是美国政府心理相当明白,一旦取消这个待遇,关税跳到59.6%,双边贸易就阻绝了,中美建不建交没有任何意义了。所以,美国政府每年就这个问题都在阻挡,到什么程度?每年参众两院都通过的时候,美国总统就引用他的行政权利否决这个通过,而否决之后,参议院还有一个再否决的机制,只需要取得三分之二参议员的同意,因此,每年美国总统为这个苦苦挣扎,动用自己的政治资本与那些议员一个个私下做交易,让方案不要通过。但同时,它必须给业界一个承诺,证明中美贸易对美国有好处,非法转口、知识产权等存在的问题一定要得到解决。


4、突破制裁的多边谈判

由政治原因造成的双边制裁,累积到一定程度后,美国总统必须采取措施,通过经济来突破政治。老布什在处理中美关系、需要打开一个新篇章的时候,他做了一个两面的做法:一方面是破坏了原来对台湾军售协议,卖给台湾过时的战斗机,不管怎么样,过时的也是战斗机;另一方面宣布取消对中国的制裁。

在取消制裁之前,高官不能接触,于是多边机制很重要。像1985年提出了中国加入WTO的谈判,借助乌拉圭谈判谈起来,八九后明面上中断了,但实际上是在多边场合谈中美问题,日内瓦成为中美高级经贸官员唯一一个会晤场所,旅馆基本上都是中国代表团。等到老布什一解禁,就可以公开谈中美问题了,当时对中国政府而言,面临的选择是要不要接受这几个协议,认真地在市场准入方面、知识产权方面做出一些让步,作为交换,让美国总统继续花政治资本去否决取消最惠国待遇的呼声。

在中美的谈判中,一开始也是属于漫天要价,就地还钱,美国贸易代表负责双边的这些人,整理了很多美方公司看中方不顺眼的地方,只要开会,上来至少40分钟讲我们这里不对,那里不对。中方当时谈判的班子是外经贸部美大司的,过去实际上是搞配额管理和补贴的司,它对边境措施WTO这些不了解,双方谈判时美方全面指责,这边要辩护的话,经济理由谈得不多,法律理由也不了解,所以最后毛主席语录都上来了。但既然谈判,就要解决问题,不能太过离谱,一个依据就是我们是不是参照当时WTO的基本方针和原则来谈:

第一一般性地取消非关税管理措施,如配额、许可证等等,你可以就这个提出问题,咱们可以商量;

第二关税作为唯一的管理手段;

第三关税要随谈判降低;

然后双边要对等;

要互惠。

这就回到了关贸总协定的五条基本原则上,通过这个开始谈判,于是谈判进入正轨。这里面涉及范围很广,中方也是换了几次谈判代表,最后结果还算不错,双方达成协议:中美知识产权的谈判,先于市场准入谈判完成;而市场准入谈判谈了很多方面的内容。所以,劳改产品等经过这个也做了很多改善,约束了内部,非法转口问题得到了遏制,纺织品对美出口在接近零增长的情况下继续进行。

这里也讲一下,其实,美国人在谈中国加入MFA的时候,对它的其他贸易伙伴是很不讲道理的,为了给中国配额,直接削减了其他国家和地区的配额,像台湾、香港、泰国意见很大。因为只要纺织工业界对中国的汇率补贴不撤诉,法律程序就要走下去,最后会导致中美贸易归零,为了让织工业界撤诉,美国政府承诺要让纺织品进口零增长,也就是不管你对贸易伙伴怎么样,总体要能零增长就行,为此,美国让其他贸易伙伴的纺织品对美出口,从增长变成负增长,中国变成了零增长。

这对我们也是一个启示,虽然美国是提要求的强势国家,但为了达成中美贸易协议,即便动用手段也要依靠法律,由于唯一的办法是让起诉方撤诉,所以通过交换条件达到目的,结果是得罪了其他贸易伙伴,美国农民的利益得到了保障,中美关系可以继续往前走。
就这个简单的例子,我们可以看到,贸易谈判不是坐在那里打架、喊喊口号就行了,不同政府受不同法律的限制,有多边的,有双边的,只能在这个框架内寻求解决,这里面需要复杂的谈判努力,不是像我们想得那么容易。

再讲一个中美双边谈判中的插曲,美国当时负责谈判的代表,对中美贸易也没有足量的估计,谈完之后挺高兴,表示如果达成协议,就能基本解决中美双边贸易80%的问题,剩下的20%,双边再解决解决就行了。这个观点在美国国会炸锅了,美国各界不接受这个话,中美贸易既有政治问题,又有其他问题,比如业界对中美贸易的期望——当时中国的外贸基本是垄断的,外汇国家控制,所以进入中国很难。因此,中美贸易没有那么简单过去的,而这个贸易谈判代表,就因为这么一句话辞职走人了,职业生涯提前结束,美国开始又一轮谈判。

市场准入谈判是一方面,这里再介绍一下知识产权谈判。在知识产权谈判上,中美双边的理念完全不一样,知识产权纳入多边谈判时,当初印度代表就说得很清楚,“我们的教育和你们不一样,知识产权是人类的共同知识遗产,每个人都有权用,你们那套没用,在这里没什么好谈的”,我们国家基本也是这样,没有基本的知识产权保护,而且对进口来讲,基本上要求一家引进,大家受益。所以这个谈判,一开始是理念完全不同,而且我们根本没有知识产权保护的法律,谈判没有基础,推进非常困难。

但这个谈判下来,结果是帮助中国建立了一套知识产权保护法律,这个谈判其实是个双赢的谈判,没有这套保护的法律,我们现在的科研和发明根本不可能有现在这个情况,说穿了,知识产权保护是一手托两家:既要保证发明人的收益,让他能够有兴趣做这个东西,另外又有一个时间规定,比如十年以后到期,社会上大家全都能用。在中国宪法里面没有产权保护、更不可能有知识产权概念的情况下,我们把知识产权单独立法做了保护,这个是相当超前的,没有这个,很多东西不可能卖到中国来。这也说明中美通过贸易谈判,能够促进我们的立法,让我们向开放方向继续往下走。


5、什么是欧美强调的reciprocal“对等”?

1992年中美知识产权谈判、市场准入谈判,一系列谈判之后,中美双边的一系列东西就基本定局了,原来的最惠国待遇条款,再加上这些具体问题的制度性安排,一管就是25年,当初我们谈判也是做出了很大贡献。但25年过去了,这套协议已经不可持续了,现在一旦有贸易纠纷,我们还习惯于通过给美方一点东西来解决,比如去大规模采购,但是,这里面有一个基本的错误:刚才我讲过WTO几个原则,其中一个就是reciprocal and mutualadvantages,这么多年官方都是翻成互惠,这个是错误的,reciprocal本身是对等,mutual benefits是互惠。这两个差别在哪里?我们过去不大注意这个差别,reciprocal在英语里面是个技术词,就是互相校验,你怎么样我就是怎么样,而且它不是“利”,它是谈的势,你有优势,我也有优势,和互惠互利完全不是一个概念。我们多年没有考虑这个问题,因为我们认为我们是发展中国家,发展中国家在原来的多边体制里有明确的规定,第四部分指出发展中国家不需要提供对等。但现在,特朗普明确提出要遵循“对等”这个基本原则。

前年欧盟对华政策进行全面评估,评估之后就完全调整对华政策,并且跟中国领导人知会了这件事,表示今后要对等,用了reciprocal这个词。但在六次最高领导那里谈到这个问题,中方反应都是互惠,没当回事,于是,欧盟方面觉得中方现在怎么这么傲慢,我们这么大的对华政策调整,他们表示根本就忽略!后来欧盟商会的头儿到布鲁塞尔来讲到这个问题,我说这个事搞错了,由于中方翻译错误,翻成了互利了,就把对等、把整个基本贸易原则全部忽略了,他们说原来是这么个情况,中方不是傲慢,而是没听懂。

去年问题开始严重了。特朗普上台后,去年2月1日发表首份国情咨文,随后原来美国所谓处理中美经贸关系的前朝元老、商业人士、美国商会主席,加上一些汉学家,他们组队一起发声,美国各大媒体都登了,其中很重要一点,就是今后中美关系不能像以前那样,让中国人拿小利益、小合同一个领域一个领域来牵着鼻子走,中美关系今后必须建立在“对等”的基石之上,但是,这个新闻到了国内,翻译还是错了!这些日子打贸易战,特朗普宣布600亿的时候,专门讲了“我们要的是对等”,他觉得中方还没听懂,因为这个东西已经过来了,所以他用了mirror,就是镜子,要镜像。

实际上,在去年特朗普上台之后,我们很积极地组织采购、订单子,尽管特朗普那边全盘接受,但是这个问题还在。美方要求的“对等”,是“市场机制、竞争机制的对等”。

这个问题,我们有点听不懂,当然有听不懂的一方面,更有国内困难的方面:政府之前提出要建立公平竞争的国内市场,但这个活还没开始,市场要起基本作用,有一个竞争政策的问题,去年下半年,发改委开始搞公平竞争内部审查,但是美方要的可不是内部审查,要求的是对等,所以国内这一年多的努力没有太多地抵消掉威胁。

特朗普来访,那个时候我们已经跟美国财政部讲了,说中方要开放金融保险,你们既然来访,咱们是不是一起搞一个新闻发布会,美方回答很明确,新闻发布会我们不用参加了,我们要求的不是单个领域的突进,我们要求基本市场竞争机制的对等。美国人一说话总是讲hinder US commerce,你这个东西对美国的商业造成一些影响,这个commerce包括了货物进口的东西,也包括投资,也包括其他的服务条件,而这些服务条件,很容易就抵消掉削减关税的好处。无论是在美国的企业,还是在中国的合资企业和独资企业,运营过程中都是有很多的抱怨,他就要求在市场竞争机制上完全对等。

最近,有些翻译好一点,“对等”这个词出现了,但是有些翻译还是翻成“互惠”:“互惠”是讲的可以数量化的好处,“对等”是讲市场进入条件和竞争政策方面,你要和美国接近,这个是新的要求了。

这个问题的理解还有待于中方下一步的推进,但中国国内比较难,因为我们有政府对企业的管理,有国企问题,有党建问题,民营企业和外资企业虽然不像过去那样分三六九等,但还是有行政操作空间,类似这些问题的改革比较难,也比较伤筋动骨。

但是谈判就不是走不走的问题了,而是要谈怎么走、时间节点、多长时间合适,在双边的共同目标一致之后,再谈具体实施细则了,这样谈判的话,可能会有出路了。如果在根本问题上我们有问题,贸易战可能打了半天,就打不到一块去了。所以里面很重要一点,要看到现在的中国经济和25年,已经完全不一样了,这里我要纠正一个经济学家在中央电视台说的一个错误观点,他说中美打贸易战,美国人是有利益集团的,我们就是一个国家利益。这个话是不对的,因为现在中国社会上任何经济政策的改变都是有赢有失,在各个部类和层次都是这样的,经济不像以前那么单一了,国家利益体现在一个个部门和一个个行业上,这是一个综合平衡的问题,所以,中美将来谈判,如果在基础的设定方面弄得好,可以促进我们的改革,弄得不好,改革和开放这两方面都是比较步履艰难。


6、为什么要搞创造性的WTO项下的特殊安排

回到我刚在讲的多边谈判的例子,当时多边给我们提供了一个机制,突破了双边的限制,当时双方谈判最重要的一点,也是我们要注意的,就是双方成功地把政治问题和经济问题分开了,经贸问题咱们就事论事,不要老扯别的问题,否则回头下一次再谈。

我们现在能否有这个气度、国内经济形势发展能否有这个余地,将政治问题和经济问题分开来?至少舆论上,现在不允许,一边倒的政治挂帅。实际上,你对于战略方的分析,地缘政治的考虑,你可能还是要认真看一下的,我们是不是要跟美方区隔政治问题,就经济问题来进行谈判?那么,经济问题有什么问题?

第一,现有制度安排无法解决贸易顺差问题

25年的双边和多边制度安排,积累下来就是贸易顺差的问题,美国人也认同逆差不光是贸易问题,也有美国政府的财政政策、高赤字的问题,有不适当的汇率问题,他们有他们的难度,这些问题都承认,但是,把这个问题刨出去,还是有自由贸易顺差,自由贸易顺差不解决是不行的。

但是,在现有的制度安排下,是没有办法解决的,说白了是这样。美方是自由放任的资本主义经济,我们是国家资本主义或者行政管制干预比较厉害的、对企业和行业提供比较强的政策支持的经济,在目前自由贸易体制下,我们绝对是赢家——如果是自由放任的经济,我们应该对有些国家逆差,有些国家顺差,这和贸易本身经济结构有关系,但我们现在对全球100多个国家全都贸易顺差,而且额度还不小,所以这套体制有点一边倒。至于我们顺差是不是完全对我们有好处,是另外一个问题,但是现在制度安排已经没有办法解决顺差问题了。

第二,排除特殊议定书,中国就不是WTO成员国

回到多边WTO项下的安排(我今天主要讲是帮助大家理解美方的说法,不是说它有道理,它依据哪些法律依据,这样你可以从它的角度适当地理解一下),大家不要机械地理解WTO这套东西,WTO的东西里面管用的是基本原则和一些最基本的纪律,违反了纪律之外,它有一套办法。而它的自由贸易的原则和纪律之间有差距,有很多漏洞,这些漏洞要通过一套解决争端机制谈判解决,WTO法律只管一部分,另一半靠谈判解决。

双方预设了很多漏洞为将来自己谈判取得好处。比如,最惠国待遇的问题,多边有最惠国待遇,双边也有最惠国待遇,双边体现了双边经济协议上,多边说句实话,按照原来WTO的规定,这些国家早就知道中国的非市场经济地位,在自由贸易下会占尽好处,既然谈的是下一世纪的贸易框架,到下一世纪中国变大之后,这些东西根本受不了,所以他们一定要留有余地。

当然,经济体制这个问题不是针对中国,七十年代有几个关贸总协定成员国也是计划经济的,比如罗马尼亚、波兰、匈牙利,这些国家的国有经济体制被认为是整个社会大补贴,按照现有的规定是管不了你的,好在那几个东欧国家比较小,也就算了,中国的情况,他已经看到了一旦发展起来潜力比较厉害,所以在这里面,WTO和关贸总协定有一个著名的“互不适用条款”,什么意思?我同意中国加入WTO,但我引用这个条款的表述——我们俩之间没有WTO关系,你进来我不拦你,你成员国可以,但是我们之间没有WTO项下的任何权利和义务。

如果引用这个条款,就很难看了,中国谈了14年,做了那么多让步,最后这几个国家引用这个条款,变成谈归谈,让归让,但双方没有这个关系,就比较难办了。于是,为了面子,也为了促进中国按照他们想象的方面向市场经济转化,他们有创造性地搞了一个“特殊议定书”。

现在评判别国是否违反多边最惠国待遇条款的话,要区分是哪些国家:对于那些承认中国市场经济地位的国家,它如果这么做就违反了;但中国主要的贸易伙伴国都说得很清楚,中国在WTO项下的成员资格,是由你的“特殊议定书”作为交换条件的——我承认你是成员,我也不引用“互不适用条款”,咱们另议,特殊议定书几乎把WTO义务重新抄了一遍,但是这里面有一个15年的条款,15年以后,按照他们的解释,我要看你是不是市场经济过渡完成了。我目前不拦你,不能因为你改革目标没达到,我就不让你进来,但是你既然说要改了,承诺向这个方向走了,要是按照华盛顿共识走市场经济这条路,政府减少干预,那15年以后再看。

欧盟的解读是15年以后再看,我们的解读却是15年以后就该给我了。他们根据我们最近几年经济体制改革步伐,他们不太满意,另外中国加入WTO之后,在多边贸易体制里面如鱼得水,他们觉得这是不可持续的,他们要在这里拦住。一般从法律基本义务上,特殊议定书也就就一两个简单条款,但实际上他们把WTO有关的义务全部重抄一遍,而中国一旦排除了议定书,就根本不是WTO成员国!


02
中美关系,逆水行舟,不进则退

现在中国确实是强大了,强大了之后全世界开始有变化了,中美关系是世界上最精妙的关系,它影响着世界格局的重新变化,所以我们要了解对方的思路,看趋势在哪里,这些不是搜集点媒体报道、听听官员说法、做个经济基本产业的研究就能得出来的,需要更深层次的观察与思考。

乔治·凯南作为一代国际政治大师,当初在苏联做大使,他在休假时被问美苏关系的一个具体问题,由于不能当面回答,他就写了一个很长的报告,后来这个报告受到美国国务院、美国国防部、美国中央情报局的重视,最后冷战的战略格局完全来源于这个报告。乔治·凯南之所以能写出这个报告,就因为他一定知道对方的想法:他从小就对俄罗斯有不解之缘,一直在基层工作,对俄罗斯从一般人群到上面的整个社会,他有深入的研究,他知道俄罗斯到底怕哪些东西,不能用哪些东西威胁它,他指出最好的办法是冷战,而冷战最好的战略是在热点中要降温——一旦俄罗斯在某方面有突出表现,美国就去堵住,这样俄罗斯就会老老实实缩在那里。冷战格局形成之后,也就形成美苏和平竞赛的格局。像这样的人,了解了当地社会的文化、心态、处理问题的方式、统治层和下面的关系,他能拿出深刻的想法。

我们现在面对中美问题,要意识到是第二次出现变化,第一次出现变化,就是基辛格挪动了中美关系的一步,全世界格局进行了重新洗牌,一下子保持了这么多年的稳定。我们现在全世界经济体量第二,我们也面临这个问题,我们怎么处理世界形势,这个要从经济方面做很多着眼,而且经济这块不能服从于其他问题:建国之后,我们外交的基本事实按照周恩来的说法是经济服从外交,改革开放后,这个概念一点点开始变了,逐步明白了对外政策应该是国内经济政策的延续。

现在又到重新考虑问题的时候:我们怎么看这个世界,这个世界怎么样有利于我?在这个十字路口,我们真希望能够有大师出来,做点认真研究。

这里面要看到几个方面,首先是大的方面,美国对中国的期望开始逐步淡去了。25年下来,按照现有框架和中国在经济贸易方面打交道,美国对中国的很多幻想都破灭了,大家知道谈判是谈的期望值,在美国的行政体制之下,这个期望值是要靠公司去实现的,现在它对中国是什么期望?美国人讲了我们没有办法改变中国,所以在这种情况下只能退而求其次,我要求对等,只要没有对等,中方领导人表态的广阔的中美合作空间是很难落实的。

另一方面,大家又很重视中美关系,有每年开会的双贸联委会、经济联委会,而且开会不过瘾,上两届政府开始搞战略经济对话(S&ED),把部一级的扯皮机制提到副总理牵头了。总之,各个方面,既有现实的,也有未来的,但都谈了半天,什么东西谈不出来。所以特朗普上台之后,把这些没有发挥作用的东西全部停了,只要在制度建设方面没有任何改进,美方是不满意的。

另外还有一个竞争机制问题,这个问题多边早就有研究,因为多边经济贸易和法律体制,先是由边境措施开始,之后到乌拉圭谈判开始变了,开始触及国内措施,当时是通过贸易牵头,因为贸易是最好的抓手,它可以做交换、谈投资、谈知识产权、谈服务业。换句话说,国际法律安排已经超越边境,侵入到各国主权范围内了,这是个趋势。

同时,在九十年代中期,在多边经济贸易体制下有几本杂志,最早是《国际贸易法》杂志,然后分出来了《知识产权》,还有一个很重要但咱们没有人读,叫《竞争政策》,从九十年代中期开始,竞争政策怎么影响到多边贸易体制、怎么影响到各个阶层的利益、将来在哪些方面做改变,类似问题已经积累了大量的研究。

在国外,经营政策有些东西他们是事先研究的,研究的这些人被称为Wiseman贤人,需要发动的时候,让他们出报告,一旦政府认可报告,那么就按照报告来推动谈判。实际上这么多年对竞争政策的研究,构成了他们推动经济一体化和TPP的基本东西。

现在我们看到了,如果在竞争政策上面没有重大的改善,美国不干,欧盟也不干。

美国在双边的时候,除了战略经济对话,还有一个双边投资协议,这个也被停掉了。欧盟和中国开启了一个全面投资协议谈判,欧盟为了做这个问题,对中国的投资条件进行了全面调查,调查下来按照中国现有的法规,妨碍投资的有一千八百多条,它具体又研究了几个城市,北京、上海、重庆、成都,发现在地方一级,妨碍投资的有增无减。所以,从投资角度来看,中国影响commerce的行政方面限制是很多的,如果这个问题不解决,我们双边贸易永远处于目前的状态。

我们一定要搞清楚,自由贸易、经济一体化和经济全球化有不同的内涵——自由贸易是在一个框架基础上,大家减少边境措施;但竞争政策的研究,发现减少边境措施没有用,到了一定程度要扩展,由跨国公司驱动的经济全球化,对各国的制度设置提出了新的要求,所以谈到经济全球化,它是一个自然现象,由跨国公司驱动;经济一体化是讲的制度设计——既然有经济全球化的势力,各国要调整管理措施,让各国的经济能够达到一体化,从而让商业发挥最好的作用。

我们很多人,包括有一部分分管贸易的官员,都搞不清楚贸易自由化和经济一体化的差别在哪里,当时TPP提出来之后,我们这边的报道有一点误导,说TPP是在排斥中国,其实,美国方面说TPP谁来都可以,但是中国看了看TPP,谈的都是国内竞争政策,比如国内劳工政策、政府的管制和不当措施、知识产权进一步保护,基本都超越了边境措施,我们没有办法进去,就说TPP排斥中国。中国是带着贸易自由化的思路去看经济一体化,为了抗衡TPP,我们开始推RCIP区域经济一体化,拉了一帮穷哥们,最后还是边境措施,但实际抗衡不了。

中美关系到现在的话,逆水行舟,不进则退——退,打贸易战,我们拉“一带一路”国家,美国拉其他发达国家;进,唯一的一条路就是经济一体化。为什么?因为全世界在经济一体化方面已经有很成功的经验了,欧洲国家经济发展基本一致,他们的产业之间竞争基本上全方面的,如果按照保护主义,这些国家又得回到二次世界大战前,又得打起来,他们没办法走了一体化的路:先是搞了煤钢联营,然后共同农业政策,再是共同对外政策,一步一步最后发展到共同的货币,然后2008年的危机又开始了共同的金融监管,在这个基础过程中又开始了共同的财政政策,所以它一点点走到一体化了。欧洲国家通过一体化,解决了没有办法解决的行业竞争,构成一个内部大市场。

直到现在,我们对欧洲的报道还是不太正确,总说欧洲经济有问题,实际上,欧洲经济至少有两点没问题:第一,市场基本竞争机制是完全健康的,这是它最重要的底气;第二,金融作为市场竞争的核心,它是健康的,有这两点,再加上欧洲的文化有创新,欧洲经济可以过得去。

经济一体化是进的路子,退的话,是走到各自圈的小圈子。说起世界的变化,大家都知道国内一直讲毛主席提出三个世界理论,而在国际经济合作方面,有“三国四方”的划法:在联合国贸发会议里,把经济利益集团画成了三个块,中国是单独的一块——第一块是自由市场经济国家,相对发达;第二块是东欧国家;第三块是发展中国家,中国要加入发展中国家,人家不让进,然后成为单独的一组。这是当时的格局,这个格局比较说明问题。现在情况变了,世界经济格局要走原来的路?我们做了哪些设定,这个路和那个路是不是岔路?是不是条条大道通罗马?这是我们地缘政治研究的重要问题,但目前这方面的研究好像都不够深入。

当中美经济到了不进则退的情况,此时哪一个选择都不容易:进,经济一体化,我们能否掌控国内市场改革的方向和路径?我们有没有能力平抑受损那部分产业、部门的不满?这里面要解决很多问题。退,退回去“一带一路”,能不能达到消化过剩产能、给我们腾挪市场的作用?


03
国际经贸法的发展趋势

经济谈判和其他贸易谈判很不一样,经济谈判只要双方同意坐下来谈,目标是一样的,那就是解决问题的,而有些谈判并不着眼解决问题,比如联合国人权谈判,谈判就是目的,只要去了,目的就达到了,不要达成什么东西,就是到这里吵架。经济谈判是比较现实的谈判,所以大家看外交部发言人和国际表态评论的时候,你要区别两个不同的东西:经济谈判,只要谈双方解决问题,如果没有解决问题,就说明谈判能力、组织能力有问题;谈了之后签署了协议,之后组织实施有问题,那就说明事先没做好功课。

在这里要去除一个概念——主权问题。国际之间都有自己的一套,特别是国际经济谈判,就是在拿你主权范围内的东西来做交易,要么不做交易,所以,不要说主权不能碰,这完全是外行的说法,因为国际法重要的渊源就是法律冲突,这个国家这么做,那个国家那样做,大家一起商量一个东西,促进国际法的发展,特别是国际贸易经济法的发展。

特朗普上来之后提到了对等,要求市场机制对等,这等于潘多拉盒子已经打开了,无论特朗普能不能熬到第二个任期,无论谁上台,这个问题都退不回去了。因为经过四分之一世纪,现有的制度安排已经不可持续了,一定要谈出新的东西来,这里面不是选举操作和特朗普下不下台的问题,无论他走不走人,都有这个问题。如果这个问题被忽悠了,吃亏只能你自己。


04
国响新制度安排的经济理论问题

几个问题说完了,现在很多噪音了,谈到中美谈判,有的人都没搞清楚“比较利益”和“绝对利益”,就拿着“绝对利益”来说事,还用这种观点来看贸易简直太落后了:在金本位的时候,我做了贸易,占了便宜,国民财富增加了就是直接掠夺,这个叫绝对利益。
实际上,通过贸易,一方面得了好处,另一方面比它原来不做贸易也有好处,这种帕累托改善是否定不了的。更有七八十年的统计数字表明,一国GDP的增速一定落后于贸易增长速度,也就是说,贸易增长速度快,GDP就快,贸易是经济增长的火车头,参与贸易的各国没有一个从中受损的。

最近周其仁教授把萨缪尔森的静态理论搬出来:在静态情况下,像中国这样的后发国家,会对美国产业造成长久不可逆的损害。这个观点还很有市场,虽然我很尊敬周其仁教授,但我还是要说,这个结论截断来看是对的,但它建立在美国经济不会创新发展的设定上,而这种设定完全是有问题的:如果美国没有创新,中国上来是损它的,但美国的经济结构也在不断升级,它在人工智能等其他方面不断走别的路。所以以这种说法来看中美贸易是不对的。

另外,还有人说是国家资本主义战胜了自由放任的资本主义,我们外贸取得这么大成绩,很重要一个原因是在政府主导下搞了全面制造业产业政策的布局,我们通过其他的手段,无论是补贴还是汇率,延长了比较优势的实现。现在我们制造业开工率不足70%,有30%的冗余,这个东西放在任何一个企业是无法忍受的,根本活不下去,但是中国是通过外汇、能源方面的补贴,让它还能再往下走走。

这个牵扯到国内改革,如果下一步建立起真正的市场机制,能够产生淘汰,它会生长出一批很有竞争力的企业,那时中国经济的质量就不一样了,如果维持现在的东西,长久下来我们的竞争力是不行的。国家资本主义在一定程度上是成功了,打得它们没话说,但是要注意整个经济就是这么回事,不能达到双方共赢的话,结论就是贸易战,贸易战你的经济本身要受损失。


05
中国有优势来主动制定新的规则

中国在塑造国际贸易体制方面到底有没有优势?我们太有优势了,历史证明,不是出口有能力的国家就能够操作国际贸易体制制度性的安排,像日本这个国家在制定国家贸易机制方面永远没有说话的地方,那这个机制谁来塑造?美国、欧洲,它们有很大的市场,通过开放市场胁迫别人遵守,现在中国到这一步了,我们只要调对了政策,把国内潜在的市场消费趋势变成现实的趋势,如果中国保持现在的发展速度,2021年中国将成为一个单一的最大的消费市场,这就是中国的力量,就能让别人按照我们这个市场来要求。

你的力量用来搞保护主义,还是把竞争性不是很强的国家笼下来进行贸易交往,还是用这个来让发达国家顺从我们?这是有很大的艺术性的,要考虑清楚,你不是没有能力,但是你目前市场潜力是潜力,还不是现实的市场,要变成真正的市场,国内体制的调整就真要按照TPP的做法。比如要让它成为一个有支付能力的市场,首先要把工人工资拉上去,TPP里面讲得很清楚,“工资集体协商机制”,其他一系列东西有利于让市场消费能力涨起来的话,要主动去做,一旦中国国内潜在的市场变成一个有支付能力的市场,塑造国际经贸体系的能力就在了。

下一个问题是你怎么样塑造。有的时候你在增加塑造能力的同时,也就引进了一些开放的概念,于是,改革和开放又像30年前一样走在一起,互相促进,那就是另外一种格局,通过引进竞争,之后让你的经济本身做得很扎实,那个时候你在世界说话就不是现在这样了,现在我们是虚胖,真正打架的话还差点。

如果我们放弃这个优势,采取步步为营,在整个贸易谈判过程中,保护某一部门,某一群体利益的话,可能最后付出的代价会比较大,所以放弃这个优势太可惜了,中国现在要在国际上有发言权,要看到自己真正的优势在哪里,机会在哪里,机会一旦过了,经济一旦转头了,你就永远失去这次影响世界的机会了,影响世界的机会在于你自己掌握好时机。

原来我们说引进政策,洋为中用,穿别人鞋走自己的路,现在我们是穿别人的鞋走别人的路,而且我们穿别人的鞋让别人满地找鞋,让别人没路可走,这样经贸关系就很难处理了。他们有他们的做法,虽然他们做得不正确的做法也有算在我们这里了,但基本事实还是贸易顺差不解决是不可能的。

现在国内谈这些问题都是一面倒,而且对法规的引述也不正确,什么事情都撮在一起就不对了。比如美国对我们的钢铁和铝的限制,那不是和中国打贸易战,它是全球保护,对所有国家一视同仁的设关税、设配额,当然你说它脑袋里有没有中国影子?当然有。但从法律上,它是全球配额,不是针对中国的。

其次讲国家安全条款,国家安全条款是WTO第21条,是给这个国家专门一个特殊豁免,只要引用这一条款,WTO无权审议。所以有些官员说什么到WTO去就国家安全条款打仗,其实这是官员在作秀,但凡涉及国家安全条款,把这个问题提到WTO你就不要看了。

八十年代,格林纳达的政权被游击队拿去了,美国一看这还了得,搞封锁,但格林纳达原来也是多边体制成员,怎么办?美国就引用国家安全条款,WTO开会时人家就提出异议,美国人就说,“国家安全条款由我自己说了算,别人不许说话”,这一句话完了。它有权用这个,这里打官司也是打不赢的,我们现在把所有的东西,不管它用各种理由做的贸易措施,只要沾我边了我就跳起来,实际从专业角度来看,你只有各个击破,它是什么你就要按照哪一个条款去做,不要胡子眉毛一把抓。

说到这轮谈判,美国贸易谈判代表是有决心的,在做谈判方案的时候,他们有以下做法,横向列出中国有哪些贸易政策,竖向涉及到哪些政策领域,然后看交接处哪一个最大,挑出来先干,目的是要让受影响的行业在竖项里面能够取消掉。他们在“对等”方面做了认真的工作,也是在夜以继日:去年提出调查,三个月听证会弄完了,四个月递到总统那里了,比一般流程耗费的时间短得多,知道不能等。特朗普现在有人起个外号特靠谱,一步步他还在做,在这个谈判中牵扯到市场准入、对等这个问题,他已经抬到台面上了,永远退不会回去了,我们要么打翻了天,要么从里面挑某些方面可以接受、甚至对我有正面影响的东西,赶紧做方案,然后做谈判,贸易最终是双赢的。

马晓野 上海金融与法律研究院 微信

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