印太戰略橫空出世 東盟建構「新」區域戰略角色

馮嘉誠 作者是日本早稻田大學亞洲太平洋研究院博士生

自從美國總統特朗普去年11月在亞太經濟合作領袖峰會中高調宣布「自由且開放的印太戰略」後,白宮官員不但在論述上嘗試以「印太」取代「亞太」,今年更多次在執行層面上把「印太」化成實體。美國國防部長馬蒂斯在5月正式宣布把太平洋司令部(USPACOM)易名為「印度洋-太平洋司令部」(US Indo-Pacific Command),雖實際意義不大,但其象徵着特朗普已視「印太戰略」為重要國策。蓬佩奧一周兩番「投資」經貿及安全計劃,金額雖小(中國外交部長王毅對1.13億美元的金額嘲諷道「我還以為自己聽錯了」),但實質撥款卻明確表示特朗普政府對印太戰略是動真格的——至少到目前為止。

美國重劃戰略地圖 東盟頭痛不已

然而印太戰略不止是一個單純的策略。無論印太戰略幕後設計者的動機是純粹尋求別樹一格的口號,或是基於務實需要,從而重建一個另類對美國商貿條件有利的雙邊或多邊貿易平台,還是有戰略需要阻止中國「一帶一路」及南海「軍事化」活動,它的最終結果將無可避免挑戰現行的亞太區域秩序和戰略地理。主流華文媒體普遍把印太戰略演繹成意欲威脅北京的「大戰略」(grand strategy),但華府重劃「亞(印)太」戰略地圖,同樣令現行秩序規劃者頭痛不已,當中自然包括在1990年代後便積極推動區域整合的推手——東盟。

東盟傳統的戰略重要性都不在於它的軍事實力(畢竟它並非軍事同盟),而是在於它建立區域制度的能力,以及長年積累下來的合法象徵。在後冷戰時代亞太/東亞地區出現「信任赤字」(trust deficit)、軍備競賽的潛在威脅、東北亞國家間的歷史瓜葛、冷戰兩極格局崩潰產生的重重不確定狀態,令建構亞太/東亞後冷戰秩序的重責落在厲精圖治的東盟身上。東南亞國家透過把東盟置於區域整合的「中心」,把「不干預內政」原則、協商、共識等東盟傳統規範延伸到亞太地區合作上,每年舉行多場多邊會議處理區域事務。因東盟具備「合法性」符號,中國願意透過「東盟+1」方式達成《南海各方行為宣言》以至《南海行為準則》,排解它與其他東南亞國家的主權爭議。美國、澳洲、日本、印度「四方安全對話」(QUAD)要推動印太戰略,無法只憑軍事實力「夾硬」執行,在所難免需與東盟協調,方能在制度、規則和規範上互相配合,讓「印太」變成一個合法合理的地理「實體」。

美國和四方會談的成員國都深明以上道理,不約而同在今年8月透過東盟擴大外長會議(東盟+1)平台推銷印太戰略理念。有趣的是,東盟在會議後發布的主席聲明文件中選用不同措辭描述四國口中的「印太觀」:例如,11國在東盟美國、日本、澳洲外長會議上明確強化「東盟為中心的區域機制」(ASEAN-centric architecture)的互動來商議區域事務;但東盟談及印度的印太戰略時則只有寥寥數字,不過是重申印度支持「東盟中心論」(ASEAN centrality)。同樣,澳洲和美國顯然較注重印太地區需具備「包容性」(inclusivity)和「建基於規則的秩序」(rule-based order),惟相似字句在日本和印度文件中卻未見蹤影。

東盟印太觀未成形 新加坡印尼見分歧

換句話說,即使是美日澳印的印太戰略也並非鐵板一塊,他們四國對中國的戰略威脅認知各有高低,與中國的貿易互賴程度更是南轅北轍。從世界銀行數據顯示,澳洲對中國的出口依賴嚴重拋離其餘三國,對中國的反應自然亦相對敏感。日本近來趁着與中國在釣魚島/尖閣列島的主權衝突緩和,希望改善兩國經貿關係,甚至不惜支持「一帶一路」計劃,理所當然不會主動向華叫陣。印度首要戰略考慮仍然集中於中國在印度洋的挑戰,與日、澳優先顧及亞太水域的需要未能重疊。

據東盟外長會議共同聲明內文,東盟外長已在今年會議中「談及」(note)有關印尼建議的印太戰略概念。文件強調任何新的合作框架需符合東盟原則,推動互信、互相尊重及互惠。東盟此後未有對印太戰略發表明確表態,但觀乎東南亞國家在會議前對印太戰略的回應,東盟的「印太觀」尚未成形——從新加坡和印尼的回應方法便可顯示箇中分歧。

新加坡對印太戰略傾向冷淡,總理李顯龍今年3月在尤索夫伊薩東南亞研究所(ISEAS)回應提問時,表示印太戰略目前概念十分模糊,「如果有新的線(意指新組織)出現,你會希望這條線會把所有人連在一起,而非把他們分隔」。外長維文在5月一場講座上更直接質疑印太戰略尚未能回應關於未來區域秩序的願景,會否仍遵守東盟中心論、多邊主義和法治原則,故此東盟無法給予一個答覆。新加坡最擔心的是東盟被一帶一路和印太戰略夾在其中,被迫二擇其一。

相對新加坡的冷淡,印尼一直對印太概念表現熱中,前外長馬蒂(Marty Natalegawa)早在2013年已倡議建立「印太版」的《東南亞友好合作條約》(條約在國際法中一般都具備法律效力),冀望可管理簽署國糾紛,複製「東盟和平」的方程式。今年5月印度總理莫迪訪問印尼,與印尼總統佐科發表共同願景文件,目標是建立「開放、自由、透明、規則為主、和平、繁榮、包容性」的印太地區,另外強調雙邊海上合作的重要。印尼外長蕾特諾(Retno Marsudi)在另一場合發表「印太合作」概念,內容亦大同小異,惟蕾特諾也主張印太戰略必須在東亞峰會一類由東盟主導的外交平台上討論。參考馬蒂近日說法,印尼的主動性意味東盟必須主動參與區域建構過程,才能確保日後在區內不會變得「無關痛癢」(irrelevant)。儘管新加坡、印尼同樣表明東盟的中心地位,但兩國態度可謂形成強烈反襯。

考驗特朗普能否取東盟信任

美日澳印和東盟爭奪「印太」和「亞太」的定義、空間、法則,彷彿正在提醒我們,「東南亞」作為一個區域(region)也不過是二戰基於戰略需要而產生出來的概念。這個概念在最初更包含/剔除了許多今日聽起來有點匪夷所思的成員,例如斯里蘭卡曾被視為「東南亞」一部分,而菲律賓則屬「域外」國家。

今日我們普遍接受「東南亞=東盟+東帝汶」的想法,只不過是東盟及「區域」外間領袖之間透過行動和論述不斷強化這個想像,我們才煞有介事地視「東南亞」為自然產生的區域,以致我們甚少質疑相關說法的「虛實」。

同樣道理,美澳日印先後推動兩洋合流(confluence of two seas),但有幾多「域內」國家能毫無保留地接受印太概念,不但需視乎東盟這些區域建構的持份者如何重塑/接納/拒絕這套新戰略地圖,還需考驗曾在TPP(跨太平洋伙伴協定)一役「臨門收腳」的總統特朗普能否言出必行,重新換取東盟多國信任。

香港 明報

 

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