誰統治日本?日本政治的政官關係

沈家銘 作者為京都大學法學研究科博士生

隨著自民黨總裁選舉的落幕,日本政治家與官僚間「政官關係」的變化又成為政治學者研究的焦點。東京霞關是日本中央省廳的所在地,在此工作的公務員被稱為官僚,自明治維新以來在日本社會被尊稱為「御上」。日本地方與國家公務員人數約331萬人,通過國家公務員一種考試的career官僚僅佔全體的0.5%,被視為國家菁英。東京大學法學部在官僚世界自成學閥,擁有相當大的政策影響力。

官僚制度奠定基礎

1886年2月日本各省廳官制公布,確立了主要的中央行政機構,3月帝國大學令公布,東京帝國大學成為培育國家人才的高等教育搖籃。法學部政治學科在成立之初,受到日本首任首相伊藤博文在歐洲留學時代的導師史坦恩(Lorenz von Stein)的影響,便以德國國家學(staatslehre)做為課程設計基礎,教授國際公法、國法學、外交史、行政法等科目,其系內刊物《國家學會雜誌》迄今已有100多年歷史之久。

1886年擔任官僚體系奏任官(局長職)的月薪為74.9日圓、判任官為18日圓,而一般製造業的勞工為5.4日圓。明治維新雖然廢除了幕府時代士農工商的階級制度,然而實際能夠前往東大就讀者,多是過去出身藩校(如長州藩的明倫館、幕府的昌平學問所)重視教育的武士階級,1878年東大在學者有四分之三為士族出身,一直到1894年第一屆高等文官考試的實施,打破帝大生的特權,用人唯才的官僚制度奠定了日本現代化的基礎。

二戰後GHQ(編按:駐日盟軍總司令部)為了追究戰爭責任實施公職追放令,但基於冷戰戰略需要日本政治安定,解除公職追放後仍依賴過去的官僚體系。Chalmers Johnson便認為日本發展型國家(developmental state)經濟成長的成功,通產省官僚功不可沒,擔任過日本首相的吉田茂、岸信介、佐藤榮作、福田赳夫、中曾根康弘、宮澤喜一都是東大官僚出身。

自民黨長期執政下的五五年體制(1955-1993)被稱為官僚內閣制,政治家與官僚維持著合作的關係,官僚做成的法案在自民黨政策調查會與部會中的族議員互相協調,最後在總務會做出決議,城山三郎以1960年代技術官僚在日本產業升級為背景的小說《官僚的夏天》,在台灣也引起不少迴響。

戰後快速復興關鍵

1990年代日本在應對全球化新自由主義的制度變革並不成功,而官僚的地位在泡沫經濟破滅、1995年「官廳中的官廳」的大藏省接連爆發弊案後受到嚴重打擊。1996年橋本龍太郎開始行政改革,一直到 2001年小泉純一郎任內完成並強化了首相主導決策的制度。

2009年民主黨實現政黨輪替,開始改革自民黨政官財的三角決策模式,「官僚的冬天」彷彿到來。民主黨廢除了明治時代開始跨省廳官僚協商的事務次官會議,讓政務三役(大臣、副大臣、政務官)的政治家主導決策,並禁止官僚在退休後接任獨立行政法人的職位(天下禁止)。

2012年自民黨重新取得政權,對於被冰凍許久的官僚來說是重新大展長才的機會,然而在制度上已有根本的變化。2014年現任首相安倍晉三成立內閣人事局,有權任命600多位官僚。「安倍一強」的官邸主導決策改變過去自民黨政調會的政策協調,也使得官僚必須「忖度」政治家的態度來決策。內閣官房中的首相秘書官由防衛省、外務省、財務省、警察廳、經濟產業省官僚出任協調各省決策,並設有5位首相輔佐官負責政策建言,政官合作官邸外交的展開正是日本能迅速參加TPP以及主導TPP11成立的關鍵。

然而由於薪資報酬以及官僚地位大不如前,近來東大生開始將外資企業視為首位求職目標。2015年日本國家公務員總合職考試中進入最強官廳財務省最多的反而是九州大學法學部的學生,引起日本社會關注。

今日的社會職業平等,偏差值與薪水也不代表一切,但《官僚的夏天》中國家公務員身負使命感、一生懸命的精神,或許才是戰後日本快速復興的關鍵。

台灣 蘋果日報

 

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