英脱欧协议的安全网何以成为不安全因素?

北爱尔兰境内写着握手超越分离的和平雕塑附近公路上,一个方向路牌上贴着一则宣传标语:不要边界,不要脱欧。摄于2019年1月22日。路透社/Clodagh Kilcoyne 播客下载本次节目

(法广RFI 瑞迪)英国议会2019年1月15日以压倒性多数否决首相特蕾莎•梅与欧洲联盟艰难达成的脱欧方案后,英国硬脱欧的可能性骤然增大,脱欧进程平添更多的不确定性。而导致这种僵局的核心议题是脱欧方案中的一个安全网:也就是关于避免改变北爱尔兰与爱尔兰边界现状的保障条款。这个安全网何以成为英国脱欧进程重要的不安全要素呢?

欧洲联盟是爱尔兰南北边界消失的重要依托

回答这个问题首先要回到北爱尔兰与爱尔兰边境现状的起源。这种现状是1998年达成的北爱尔兰和平协议的成果。爱尔兰岛南部1921年脱离英国独立,但北部六郡则留在了英国旗下。自60年代末起,北爱尔兰主张与南北统一的力量与主张留在英国旗下的力量针锋相对,导致在南北交界地带流血冲突不断。30年间,3600多人在武装冲突中丧生。1998年4月10日,在时任英国首相多尼•布莱尔和时任美国总统克林顿的推动下,双方达成和平协议,终结了30年的流血冲突。这项协议的一个最具体的成果就是北爱尔兰与爱尔兰之间原本布满军事部署的边界不复存在。这项协议给爱尔兰岛带来了20年的和平。

然而,英国决定退出欧洲联盟的选择无意间使得这种现状面对诸多不确定性。因为爱尔兰岛南北之间得以取消边界的重要依托,正是欧洲联盟内部边界的逐步取消。英国和爱尔兰共和国都在1973年加入了当时还被称作共同市场的欧洲联盟。

英国脱欧,爱尔兰岛重现边界?

但如果英国退出欧洲,爱尔兰共和国就变成了欧洲联盟的外部边界,是欧盟境内唯一与英国有陆地边界的成员。根据欧盟现行原则,爱尔兰将因此承担起于英国进口产品的海关检查措施的任务。那么,爱尔兰岛南北之间已经取消了20年的边界是否将因此恢复呢?随边界取消而偃旗息鼓的暴力是否会重新出现呢?更何况,在2016年6月的英国脱欧公投中,近60%的北爱尔兰人反对脱欧。北爱尔兰第二大党新芬党领导人已经表示,面对英国脱欧选择,他们考虑根据1998年和平协议的规定,就北爱是否独立组织公投,因为该党认为,英国脱欧与1998年的和平协议无法并存。

对于爱尔兰人来说,英国脱欧不仅牵扯爱尔兰岛南北和平进程,而且更牵扯一种身份认同。爱尔兰总理瓦拉德卡24日在达沃斯经济论坛上表示,外界谈论英国脱欧时,好像这只是一个贸易问题,好像只涉及贸易、就业、经济和移民。所有这些议题都很重要,但对于爱尔兰来说,这是一个自身存在问题。20年的和平使得南北双方加强了合作,而这一切的基础就是欧洲联盟。

应该说,目前每天有3万人无障碍穿梭于爱尔兰南北两地。南北贸易往来每年也在3900万欧元左右。而且,北爱尔兰经济以农业为主,90%的农业资金来自欧盟。退出欧盟也意味着失去这笔重要的资金来源。

其实,无论是英国政府,还是欧盟,还是爱尔兰,都不希望恢复这条已经消失的边界。但特蕾莎•梅与欧洲联盟达成的协议中关于爱尔兰边界问题的保障条款,几乎遭遇英国议会朝野各党一致反对。

保障条款内容是什么?

这项保障条款也被称作安全网,目的是在英国与欧盟无法在英国脱欧过渡期内找到更好的解决办法时,在英国与欧盟之间建立一种统一关税框架,保证北爱尔兰货物继续无障碍往来于英国与欧盟之间,不受配额与关税限制。但在这种最低限度的关税同盟框架下,货物往来想必将不会像在以人员、货物、服务以及资金自由流通原则的欧盟内部那样流畅。

同时,这项保障条款还有一项针对北爱尔兰的特别规定。也就是为避免爱尔兰岛南北重新出现有形的边界,北爱尔兰继续与欧盟共同市场在诸如牲畜卫生检查标准等方面的某些规定保持一致。英国必须在北爱尔兰执行欧盟全部的关税规定,这是欧盟为保证自身统一市场的完整性而提出的条件。在欧盟看来,这项保障条款既避免了“硬边界”出现,又保护了欧盟统一市场和关税同盟,也将英国与爱尔兰之间应有的入境检查降到最低限度。

但英国政坛显然并不这么认为。支持英国脱欧者认为,保障条款等于将想脱离欧盟的英国,继续留在欧洲关税同盟框架之下。而主张北爱尔兰继续留在英国框架下的北爱尔兰统一党更认为,保障条款赋予北爱尔兰特殊地位,这有损英国的领土主权完整。欧盟理事会主席图斯克和欧盟委员会主席在英国议会1月15日表决之前曾致函英国朝野,保证会尽量避免启动执行这项引发争议的保障条款。但这次安抚努力显然没有奏效。

英国议会应当在1月29日再次对脱欧协议表决。首相特蕾莎•梅一度希望与欧洲联盟再度谈判,但欧洲议会以及欧盟方面脱欧谈判首席谈判人巴尔涅24日先后表态:不会接受不包含保障条款在内脱欧协议,也不会接受为保障条款设置执行时限。否则,就要在北爱尔兰和爱尔兰之间设定有形边界,因为欧盟不能接受英国货物可以继续涌入共同市场,而不必遵守其他欧盟成员国必须遵守的标准和规定。

英国“硬脱欧”是否已经不可避免?在无法达成共识的情况,英国是否最终放弃脱欧进程?倘若“硬脱欧”变成现实,爱尔兰岛和平协议前景如何?这项保障协议显然已经成为英国脱欧进程的重要未知数。

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