美国高官的财产公示

 

  实行官员财产公开申报制度,是国际社会公认的监督政府及其官员廉洁从政的有效做法,素有“阳光法案”“终端反腐”之称。这项制度最早起源于230多年前的瑞典。到了1883年,英国制定了世界上第一部有关财产申报的法律。如今,全世界已有约一半国家推行了官员申报并公示财产的制度。

  限制官员滥用公权是社会的共识,采取信仰自律的自我防范意识是预防官员腐败的前端措施;建立官员及其家庭财产的申报与公示制度则是后端机制,它往往更有威慑力。然而,要真正推行这项制度,却并不是说说那么轻巧。我在担任中国驻苏里南大使的3年半时间里,苏议会围绕要不要和如何制定官员财产公示法,一直争吵不休。苏里南朋友告诉我,关于制定这个法律的争论前后算起来有一二十年了。这个执政联盟执政时,反对党联盟百分之百指责执政党腐败,吵着必须要制定官员财产公示法;等到反对党联盟赢得大选,摇身一变成为执政联盟,原来的执政党成了反对党以后,新的反对党联盟又以子之矛攻子之盾,又吵着要制定官员财产公示法,以遏制官员腐败。苏里南朋友告诉我,制定官员财产公示法没那么容易。

  2013年4月,我出任第十一任中国驻旧金山总领事,得以随时有机会亲身查阅高官家庭财产。相对于美国建国200多年的历史来说,美国实行官员财产申报并公示制度的时间不算长,也就30多年。但同其他已建立起类似规制的国家一样,这一制度为美国政府和公众监督官员收入以及来源,为防范并惩罚官员腐败谋私,起到了很明显的积极作用。

  

谁是政府高官中最有钱的人


  今年5月15日,美国《侨报》一条关于奥巴马总统公布自己家庭财产的消息引起了我的注意。这条标题为《奥巴马总统家庭总资产最高达690万》的消息不长,不妨摘要引用如下:

  【侨报编译5月15日报道】奥巴马总统和第一夫人米歇尔去年所拥有的总资产在190万至690万美元之间,其中高达51.5万美元存在JPMorgan Chase & Co的支票账户中……他们以一种在财务和政治上稳健的投资组合进行财务投资,在该投资组合中主要为美国国债,他们的其他资产则放在银行储蓄及指数基金之中。奥巴马夫妇所拥有的中长期国库债券为100万至500万美元,拥有的短期国库券为10万至25万美元。中长期国库债券指的是那些在1~10年间到期的国库券,而短期国库券的到期时间为1年或不到1年。去年,奥巴马夫妇所披露的财产价值在260万美元至830万美元之间。在其披露报告中没有显示过去1年中曾有过资产销售或购买。尽管总统在公开场合多次提到房屋屋主现在有着不断下降的房贷利率,但奥巴马夫妇没有利用这些较低的利率。奥巴马夫妇仍然保持着他们2005年在芝加哥买房时所得到的30年期房贷利率:5.625%。据Bankrate.com披露,2012年时,30年期固定房贷利率的平均水平为3.67%。奥巴马夫妇在他们的资产及收入中已经专门拨出了钱作为他们两个女儿未来上大学的费用。

  美国驻中国大使馆网站对驻中国大使骆家辉2013年的薪资和家庭财产公示如下:骆家辉大使自从政以来,差不多年年都要按照地方政府或联邦政府的规定申报财产。按照他去年3月31日签字的OGE 278表,他在美国联邦政府行政部门的官员当中是第六富人,拥有资产23笔,总值在235万到812万美元;债务1笔,在50万到100万美元。他在当商务部长的时候,年薪为191300美元;现在作为驻华大使,年薪为179700美元,他们夫妇的孩子每人每年可以有3万美元左右的教育费补贴。使馆网站还特别介绍说,美国高级外交官根据联邦法规的规定,最低年薪为119554美元,最高为179700美元,骆家辉拿的是最高年薪。他担任美国最重要的驻外大使,以前当过华盛顿州州长、联邦商务部长,拿最高年薪是理所当然的事。

  奥巴马的第一届总统任期内,政府高官中谁的财产最多?根据财产公示,是当时的国务卿希拉里。根据美国联邦政府官员的财产公示,希拉里以3120万美元居于总统和内阁个人财产榜首。奥巴马位列第四位。

  上述情况说明:美国高官及其配偶的资产都必须公示,总统夫妇也不能例外。

  

财产讲不清别想赢选举


  美国高官财产是美国选民早就关注的问题。1860年,林肯竞选美国第16任总统时,在财产公示问题上就胸怀坦荡地面对广大选民。尽管人人都知道林肯出身贫寒,是一个真正的无产者,他的早年,用他自己的话说就是“一部贫穷的简明编年史”,但在参加总统竞选的过程中,选民对他的财产状况还是表示了很大的关注。

  林肯直面广大选民,作了一个堪称经典的“公示”:“有人写信问我有多少财产。我有一个妻子和三个儿子,都是无价之宝。此外,还租有一间办公室,室内有办公桌一张、椅子三把,墙角还有一个大书架,架上的书值得每个人一读。我本人既穷又瘦,脸蛋很长,不会发福,我实在没有什么可以依靠的,唯一可依靠的就是你们。”场上在一片沉静之后,报以热烈的掌声。

  在美国,财产讲不清楚,赢不了选举,当不了大官。美国前总统尼克松出身于小店主家庭,童年时是不折不扣帮父母打工的寒门子弟。他竞选副总统时,要不是在财产公示问题上展示了足够的智慧,早就遭遇了“滑铁卢”。

  艾森豪威尔1952年竞选总统时,挑了时任加利福尼亚州参议员的尼克松为副总统候选人。这一年尼克松年仅39岁,当时,纽约一家报纸通栏曝料,说是有一批富人为尼克松设了个秘密基金,让他维持远超其收入的生活方式。这对艾森豪威尔和尼克松都不是好消息,艾森豪威尔的竞选班子都劝尼克松退出。

  尼克松不甘心就此放弃政治前途,决心孤注一掷。当时,上报纸写文章已经来不及,只有直接上电视。尼克松把上电视的时间定在流行肥皂剧之后,他认为政治节目是精英看的,看肥皂剧的才是中产阶级。

  在电视上,他告诉观众,参议员工资一年不过1.5万美元(相当于现在的13万美元,现在参议员年薪为17.4万美元)。他问:作为参议员,其政策讲话要打印出来邮寄给加州选民,让他们知道本参议员为他们做了什么,这些钱该由联邦政府报销吗?观众当然大叫“不”。他说,有三种解决办法:一是身为富人自掏腰包,可惜他不够阔,掏不起腰包;二是老婆当秘书,让国家多开一份工资,但尼克松夫人一直为丈夫无偿工作;三就是建立基金会,由选民自愿捐款资助。然后,尼克松宣读了一份独立会计师事务所的审核报告。报告说明,他们没有发现尼克松有任何私用基金之处,确实每笔支出都用于合法政治活动。

  这还没完,尼克松又问:会不会是我做得太巧妙,暂时瞒过了审核者?他说:我现在要做一件史无前例的事情——向全国公开我的财政状况!尼克松说他没有股票和债券;他买的人身保险只有几千元;他的房子价值若干(与中产阶级的房产相当),其中一半是未还贷款;为买房还借了父母的钱;他的车子也是普通品牌;他的夫人只有布大衣,根本没有流言里说的用捐款购买的貂皮大衣。

  尼克松接着幽了一默,他说:不过,我确实做过私用捐赠的事。有人在广播里听尼克松夫人说孩子想要一条狗,就真的从德克萨斯州给他们寄了一条毛色黑白相间的小狗,他六岁的小女儿为狗取名“切克斯”。(二战后,美国中产阶级也养得起狗了,养狗不再是上层人家的专利。)尼克松说:我家孩子像所有孩子一样,都喜欢狗。他宣布:不管他们(媒体)怎么讲,这条狗我要定了!

  尼克松这次大坦白,后来被美国当代史著作称为“切克斯演讲”。共有6000万人收看了这次半小时的电视演讲或听了电台同步广播,而美国当年人口才1.6亿。演讲结束后,电话、电报当晚就潮水般涌入共和党竞选总部,大家纷纷表示:尼克松就是One of us,我们支持他当副总统。

  在这之后,竞选公职的人自愿公布家庭财产,逐步成了美国惯例。

  

与既得利益者的博弈


  然而,建立官员家庭财产公示制度,不可能一蹴而就,它必然要经历一个基于民意的渐进过程。二战期间,美国政府项目与公共开支急剧增加,官员权责随之上升,监督政府成员的经济行为尤显重要。二战刚结束,美国参议员莫斯就提出让该国官员财产公开的法案。稍后,参议员巴内特也提出官员廉洁的行为规范,但阻力非常大。

  但随着白宫主管、联邦前众议员和新罕布什尔州前州长阿丹姆斯受贿案的发生,美国国会终于在1958年通过《政府服务道德规定》,要求政府人员不得接受可能影响其职务公正的礼物与帮助,无论官员本人是否作出回报。到20世纪60年代中期,白宫和国会正式做出规定:官员的经济利益不得与其担任的政府公职发生冲突,国会开始了对议员财产来源的全面监督。“水门事件”之后,美国国会于1978年通过《政府道德法案》,规定联邦三权部门行政15级以上官员必须申报财产与收入,政府并设立对总统负责的美国廉政署来实施监督。1989年,美国国会又将其修订为《道德改革法案》,其中规定议员卸任后在一定年限内不得出任与在职期间工作有利益冲突的社会职位。

  美国历任总统为赢取民心也要尽量展示自己反腐倡廉的执政风格。因此,大打廉政牌,推动公共道德立法,建立官员财产申报制度无疑是一剂妙方。从罗斯福、杜鲁门、艾森豪威尔、肯尼迪、约翰逊,到20世纪80~90年代的里根、布什,无不积极突破重重阻力,推行财产申报制度。尽管由于个人魄力和能力的不同,努力的效果也不尽相同,但总统们都有改革的政治决心,为财产申报制度的法治化打下了政治基础。

  当然,任何制度的变迁都很难使所有人都得到正的纯收益,它往往还可能会使某些人的利益遭受损失(至少在短期内如此),官员财产申报制度显然也不例外。由于它涉及的是立法、行政、司法三个系统全体高级官员的利益,而这些人正是政策的决策者,因而很难得到采纳和执行。即使总统或是部分议员试图对当时的制度进行变革,也会遭到其他人的竭力压制而难以推动。这个既得利益者和改革推动者的博弈过程贯穿于美国财产申报制度构建与发展的始终。

  

官员财产公示不能有例外


  《政府伦理法》最重要的内容现在被列为《美国法典》第五篇的一部分,其中的核心是“联邦政府官员财务申报公示规定”。其中规定,有义务申报财产的官员包括了立法部门、行政部门和司法部门。

  行政部门需要公开财产申报的有总统、副总统、政府行政部门行政15级及以上的官员,不在行政级别序列但是基本工资等于或高于行政15级最低工资120%的官员(2011年GS-15级最低基本工资为99628美元,120%即是119554美元),前面所述没有包括但是并非公开招聘的、与制定政策有关职位的官员,前面所述没有包括但是由总统任命的委员会成员,军职人员工资等于或高于O-7 级者,政府各部门根据《美国法典》第五篇第3105节任命的法律顾问,邮政总局局长、副局长及邮政系统基本工资等于或高于行政15级最低工资120%的官员,其他经政府伦理办公室主任认定的高级官员、政府伦理办公室主任以及政府各部门伦理办公室的主管官员。

  立法部门需要公开财产申报的有:所有国会议员、国会雇员其基本工资等于或高于行政15级最低工资120%者,如果某位议员的下属没有任何人的基本工资等于或高于行政15级最低工资的120%,则至少有一位主要助理人员需要申报公示其财产。

  司法部门需要公开财产申报的有:最高法院首席大法官、最高法院大法官、上诉法院法官,地区法院包括海外领地、贸易、税务、军事上诉等法院及其他国会立法设立的法院法官,以上法院的雇员其基本工资等于或高于行政15级最低工资120%者。

  政府官员们需要公开的财产主要有以下这些:

  从联邦政府之外的任何来源得到的超过200美元的红利、租金、利息、资本收益以及它们的来源、种类和数量(或价值);从非亲属处收受的累积价值超过250美元的所有礼品,包括来源和礼品说明;价值超过1000美元的贸易或业务投资所得;任一时间对任何债权人负债超过10000美元的债务;本人主要住所除外,超过1000美元的房地产购置、出售或交换;超过1000美元的股票、债券、期权或其他证券的买卖或交换。

  官员财产公示制度不仅包括哪些官员必须公示家庭财产,而且还应包括何时、何地、如何公示家庭财产,即必须制定具有操作性的实施细则。美国1978年制定了《政府行为道德法》(1989年修订为《道德改革法》),从此,美国正式确立了官员财产申报制度。按照这项法律的要求,美国所有公职人员只要年薪大约在5万美元以上,包括行政人员、国会议员、法官等,都必须申报个人财产。申报的期限不仅包括任职前、任职中,甚至也包括离职后。比如,一个官员在开始任职的30天之内,必须申报本人、配偶及其所抚养子女的财产状况;在职官员和雇员每年5月15日之前,需要申报上一个年度个人、配偶和抚养子女的财产状况;离职官员和雇员则需在离职30天之内递交离职财产报告。

  

财产申报容不得造假


  申报并公示官员财产只是表象,其内涵则是为官者以及家庭必须拒绝公私利益冲突。若有违反,轻者罢官,重者坐牢。从国际社会的经验来看,落实官员财产申报制度的关键在于具备健全的法律体系,并且进行强有力的实施。如果仔细观察,人们就会发现,凡是严格实行官员财产申报制度的国家,其财产申报制度都是以宪法或法律为基础构建起来的。其申报主体完整,涉及官员财产的范围宽泛,处罚官员的不实申报也非常严厉。

  在美国,官员应申报而不申报或者造假的话,后果非常严重。如果各部门的伦理办公室或接受申报的机构有充足的理由认为某位官员伪造申报信息,或者明知规定但是故意不按时间申报,须将案情通报联邦司法部长。司法部长将通过地区法院对该名官员提起民事诉讼。伪造申报信息者最高罚金5万美元,或处一年有期徒刑,或二者并罚。明知规定但是故意不按时间申报的最高罚金为5万美元。一般的逾期申报也会面临处罚。

  从1978年立法算起,美国建立官员财产申报并公示的法案只有30多年,时间不是很长。但从试图立法以及通过相关指导方针算起,已近70年,时间也不短。期间,美国行政高官与国会议员以身试法,不严格执行官员财产申报制度而丢官的,大有人在。1989年,美国众议院议长詹姆士·赖特被迫辞职,起因就是违反国会有关议员财产收入的法规,包括曾经超规定赚取讲课费,而他的妻子贝蒂曾经超额收取别人赠送的礼品等,赖特也由此成为美国建国200多年来首位因为财产申报问题而被迫辞职的众议院议长。一些高官因腐败被迫辞职,与此同时,防止腐败发生的改革逐步获得举国认同并一步步到位。

  实行官员家庭财产公示制度必须充分发挥公民和舆论的监督作用。在美国,老百姓、媒体或其他民间团体都有权到相应的机构去查找自己关注的官员或候选人的财务情况,发现问题都可以提出质疑,或者在竞选过程中挑战该候选人的资格。官员家庭财产公示制度实行后,尽管离根除腐败还有相当距离,但美国官场的确已干净不少。民众和官员对这套制度也已经习以为常。谁想当官,就要把自己和家庭成员的收入申报清楚。当官到了一定级别,其申报材料还要向全国、全世界公开,除非官员的工作性质需要保密。

  目前来看,民众盯着官员的势头还在加强。不仅官员要申报,给官员送礼的某些行为也需送礼者上报。通过管控可能引起腐败的各种源头,美国和一些其他国家一样,积累了不少防腐廉政的经验教训。作为杜绝和惩治公职人员腐败行为的一种常用手段,官员财产申报制度主要是通过掌控官员财产的变化情况,最为实际、最为直接地洞察官员的行为。而这样的掌控,常常是以政府活动的公开、透明为前提的。

  在这一过程中,社会公众扮演重要角色,成为一种强大的社会监督力量。具体来说,在严格的官员财产申报制度之下,一旦发现某官员个人财产与其正常收入之间存在着差距,该官员就必须作出解释与说明。如果不能提供合法所得的证据,即便没有证据证明是非法所得,也会被认定是灰色收入而给予治罪。对于那些通过一定民主程序民选出来的官员,则必须在其所选举的范围之内向社会进行公示。可见,对于官员来说,财产申报制度无疑是悬在其头上的一把利剑,特别是对于那些不安分守己、敢于滥用权力的腐败官员,更是如此。

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