特朗普緊急狀態引發深層憂慮

特朗普宣佈緊急狀態為獲修建美墨邊境圍牆。民主黨議員聲明,所謂的國家緊急狀態「並不存在」。特朗普將面對議會及法律的挑戰。

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《超訊》2019年3月號

2月15日,特朗普在白宮玫瑰園宣佈,為應對美墨邊境的「國家安全」與「人道主義危機」,他簽署了國家緊急狀態法令,以此繞過國會獲取邊境牆建設資金。他辯稱,他這樣做是為了解決「毒品、人販子、各種犯罪分子和幫派對我國的入侵。」這一招,出乎了絕大多數人的意料。因為剛剛在前一天的2月14日,國會兩黨議員們就預算問題難得地達成一致,協議中包括修建邊境「障礙物」的撥款。美國民眾鬆了一口氣,因為可以避免政府再一次關門。殊不知,特朗普再一次顯示了他「不撞南牆頭不回」的倔強個性,「雖千萬人吾往矣」。

特朗普出此招是因為,國會的兩黨議員們達成的預算案,只能給特朗普13.75億美元的邊境撥款,這點錢,要建美墨邊境的「萬里長城」,根本就是杯水車薪。據特朗普政府之前提供給國會的一份文件,美國計劃未來十年修築將近1,000英里美墨邊境牆,所需預算總計180億美元。13.75億美元不到十分之一。而且修出來的可能不是一堵牆,而是一條「籬笆」。

特朗普通過「國家緊急狀態」,可以從軍隊基建用款中獲得36億美元,從國家緝毒禁毒款項中得到25億美元,並從商務部反貪基金中獲得6億美元。再加上國會撥款法案中打算撥付的13.75億美元,特朗普將一共能獲得80.75億美元用於邊境建設,遠超他事前聲稱所需的57億美元,距離180億的總目標就不算太遠了。

特朗普真正撞到了「南牆」

特朗普上任兩年,其施政可以說斬獲不少。在國內政策方面,減稅、法規鬆綁,等等,都足以自誇。但在建牆問題上,特朗普真正撞到了「南牆」。即使在掌握了兩院多數的優勢時,也因程式問題無法過關。中期選舉後,遇到同樣是倔強老人的眾院議長佩洛西(Nancy Pelosi),特朗普更是一籌莫展,即使是以歷史上最長時間的「政府關門」要脅也無濟於事,於是被迫放出了緊急狀態的「大招」。

長期以來,美國總統在宣佈國家進入緊急狀態方面擁有廣泛的自由裁量權,在宣佈緊急狀態時可以動用一系列緊急權力。就邊境牆而言,特朗普依據的是《美國法典》第10篇第2808節:如果總統宣佈國家進入緊急狀態,需要動用武裝力量,國防部長可能會承擔軍事建設專案。美國國防部代理部長沙納漢(Patrick Shanahan)2月16日表示,他將從17日開始研究從哪些國防專案抽調軍費,以資助修建美墨邊境牆。

這不是美國總統笫一次宣佈國家進入「緊急狀態」。自1976年頒佈該法律以來,美國總統有58次宣佈全國進入緊急狀態。 特朗普也曾使用過三次。他最近一次利用是在去年11月對尼加拉瓜政府高級官員實施制裁。

這一次情況完全不同。因為,以往的情況或是真實存在的戰爭或是自然災害,或者是距離比較遠的針對外國政府採取的行動。而這一次,實施緊急狀態的緣由是邊境「非法移民入侵」。而反對者稱,邊境緊急狀態並不存在。佩洛西和參院少數黨領袖舒默(Chuck Schumer)就發表聯合聲明,稱特朗普所謂的國家緊急狀態「並不存在」。聲明說:「這顯然是一位失望的總統攫取權力,他此舉已超出法律範圍,試圖獲得他在憲法立法程式中未能取得的東西。」

因此,特朗普的「大招」,肯定將迎來對手的拚死挑戰。首先特朗普將迎來議會戰。民主黨人能在議會阻止特朗普嗎? 這只有理論上的可能性。《國家緊急狀態法》最初規定,國會可以在參眾兩院以簡單多數票通過的方式廢除總統宣佈的緊急狀態令,但後來因1983年最高法院一項裁決而被修改。 如今,必須在國會兩院中分別得到三分之二多數,才能推翻總統的緊急狀態令。

儘管一些共和黨人對特朗普宣佈緊急狀態有擔憂,甚至個別人會反對,但他們還不至於群起而攻之。民主黨要拿到三分之二的反對票,幾乎不可能。

其次,特朗普要面對法律戰。可以預見的是,各類法律訴訟將會接二連三而來。加州司法部長澤維爾·貝塞拉(Xavier Becerra)2月17日表示,加州「迫切地」要挑戰特朗普宣佈的國家緊急狀態,預計民主黨控制的其他州也將加入這一努力。貝塞拉說:「很明顯,這不是緊急情況,不僅因為沒有人相信這是緊急情況,而且因為唐納德·特朗普自己也說過不是緊急情況。」

對特朗普的訴訟還會來自個人。2月15日,在特朗普宣佈的當天,德克薩斯州的三名土地所有者和一個環保組織就提出了第一起訴訟,稱宣佈緊急狀態違反了憲法,將侵犯他們的財產權。

但是,特朗普似乎胸有成竹。特朗普15日在白宮向記者承認,他的聲明將在法庭上受到挑戰。他說,「很不幸,我們會被起訴,我們會走過司法程式,但最終我們會高興的贏得勝利。」

這是因為,如今的最高法院,保守派佔據了優勢。經過一場轟動全美的性侵風暴後,特朗普提名的大法官候選人佈雷特·卡瓦諾(Brett Kavanaugh)的任命最終被確認。這使得最高法院保守派的比例由原來的4:5變成了5:4。因此,官司一旦打到最高法院,最終的裁決很可能對特朗普有利,至少是無害。

在美國歷史上,總統的緊急狀態令被最高法院推翻確有先例。1952年朝鮮戰爭期間,杜魯門總統不顧國會反對,試圖利用緊急權力將鋼鐵工業國有化。最高法院以六比三的票數裁定杜魯門越權,駁回了他的申請。在目前最高法院的派別對比下,這種情形重演的可能性很小,這也是特朗普淡定面對法律挑戰的底氣。

儘管特朗普的豪賭有可能成功,但並非沒有代價,而且代價可能會很大。民主黨人即使無法在建牆問題上給特朗普「一劍封喉」,但是並不是說,他們無法拖延和阻礙。在法律戰方面,法律程式可能需要很長時間,而且在法庭訴訟大戰最終結束之前,任何修建邊境牆的工程都隨時可能被擱置。就如同特朗普的「禁穆令」一樣,在官司打到最高法院之前,下級法院的法官也會宣佈一個臨時禁制令,迫使特朗普的國家緊急狀態暫時無法推行。

在議會戰中,民主黨人也一定使用各種手段,給特朗普「上眼藥」。民主黨人還將在特朗普的各種政策議程上,使出各種各樣的「絆子」。可以想像,特朗普在餘下任期內,將磕磕碰碰。

更嚴重的問題是,特朗普此舉,涉嫌撼動了美國三權分立的制度基石。總統通過宣佈緊急狀態,繞開了國會的資金控制權。連共和黨人都在擔憂, 這將創造一個危險的先例。如果共和黨的總統可以因為邊境非法移民問題而宣佈國家進入緊急狀態,那麼未來民主黨人當政的時候,也可以如法炮製,以全球變暖、或槍支濫用等為由宣佈國家進入緊急狀態。一旦打開缺口,形成慣例,未來總統就會動輒宣佈緊急狀態,國會監督就恐怕成為空話。總統將一權獨大,甚至走向專制獨裁,三權失去制衡的功能,這才是特朗普此舉引發的最深層的憂慮。

文/劉瀟雨,《超訊》2019年3月號

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